La normativa e il caso. L’assemblea dei sindaci dell’Ambito Territoriale di Treviglio ha approvato, nel novembre 2018, il Regolamento per il contrasto al fenomeno del Gioco d’Azzardo Patologico derivante dalle forme di gioco lecito. Tra le principali misure introdotte da questo provvedimento si trovano, in particolare:

1) l’indicazione di fasce orarie di interruzione quotidiana del gioco (12.30-14.30 e 23-10), rimesse al successivo intervento del Sindaco con ordinanza;

2) l’introduzione del divieto di installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito e/o distributori automatici per la vendita di lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo (gratta e vinci, 10 e lotto, eccetera) all’esterno di esercizi aperti al pubblico sia di natura commerciale, artigianale che di servizi, anche se su spazi privati;

3) il divieto di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, comprensivo anche del divieto a qualunque esercizio aperto al pubblico di mostrare e trasmettere con qualunque messaggio pubblicitario la vincita effettuata, compresa l’esposizione di copie fotostatiche di biglietti gratta e vinci o tagliandi di lotterie di qualunque genere, che abbiano determinato vincite nell’esercizio.

Il Regolamento è stato poi recepito dai Comuni di Caravaggio (Bg), Calvenzano (Bg) e di Brignano Gera D’Adda (Bg); avverso tale provvedimento hanno presentato ricorso la Federazione Italiana Tabaccai insieme a due esercenti (titolari di concessione rilasciata dall’ADM per la vendita di generi di monopolio e per la raccolta delle giocate del Lotto) operanti nei Comuni menzionati.

Sui ricorsi si è pronunciato il TAR per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia con le sentenze 401/2021, 404/2021 e 426/2021, che qui si analizzano congiuntamente perché identiche.

L’applicazione delle misure sul gioco anche a 10 e Lotto e Gratta e Vinci. Una delle caratteristiche del Regolamento consiste nell’elencazione delle tipologie di gioco a cui si applicano le misure indicate: accanto alle sale slot e VLT e alle attività di scommesse su competizioni sportive, infatti, nel Regolamento vengono ricomprese anche le attività di gioco svolte mediante lotterie istantanee su piattaforma virtuale o con tagliandi cartacei (10 e Lotto, Gratta e Vinci), con l’eccezione di Lotto, Superenalotto e Totocalcio che risultano quindi escluse dalle limitazioni. Anche a 10 e Lotto e Gratta e Vinci, dunque, vengono applicate le misure poc’anzi elencate, compresa le limitazioni orarie.

La Federazione Tabaccai contesta questa scelta: anzitutto, viene detto, “le attività di gioco gestite dai rivenditori di generi di monopolio sulla base di una concessione dell’AAMS-ADM sarebbero sottratte al potere comunale di regolazione degli orari”, potendosi quest’ultimo esercitare “solo nei confronti delle sale da gioco autorizzate dal Comune ai sensi dell’art. 86 del TULPS”. Nello specifico, il ricorrente afferma che 10 e Lotto e Gratta e Vinci giochi rientrano “nella competenza diretta della AAMS-ADM [e] fanno parte di una categoria a sé stante, estranea al potere di interferenza dei Comuni”. Infine, viene lamentato anche un grave danno economico derivante dalla riduzione degli orari di raccolta dei suddetti giochi.

Il TAR rigetta questo motivo di ricorso: dalla lettura dell’articolo 50, comma 7 del TUEL (contenente le competenze sindacali in materia di orari) non si ricava alcuna distinzione tra esercizi pubblici sulla base del titolo concessorio (come invece pretende il ricorrente), prendendo invece in considerazione congiuntamente gli esercizi commerciali, i pubblici esercizi e i servizi pubblici senza altre distinzioni. In altri termini, non deve farsi confusione tra il rapporto concessorio e le prescrizioni comunali, le quali hanno per oggetto la cura degli interessi della collettività (articolo 3, comma 2 del TUEL) e il potere di regolazione degli orari (articolo 50, comma 7 del TUEL), in questo caso anche nell’ottica di prevenzione della ludopatia. Il TAR, quindi, riconosce che il “regolamento comunale può estendersi a qualsiasi forma di gioco lecito”.

L’applicazione delle misure a tutte le forme di gioco. Se astrattamente i giudici confermano la possibilità di ampliare le tipologie di gioco a cui applicare le restrizioni, sul piano concreto le misure introdotte nel Regolamento vengono parzialmente bocciate.

Il punto di partenza del ragionamento dei giudici è rappresentato dalla considerazione che “la riduzione degli orari di gioco, non deve mai spingersi fino al punto da cancellare il valore economico della concessione” (sul punto si veda anche il precedente orientamento, sempre del TAR Brescia, nella sentenza 684/2020), valutando l’utilità delle limitazioni anche rispetto al sacrificio economico imposto.

In questo senso, a fronte dell’articolo 5 del Regolamento in cui si afferma che “gli orari non dovranno penalizzare determinate tipologie di gioco (e conseguentemente determinate attività commerciali) a vantaggio di altre”, il TAR ritiene che la conseguenza tratta, ossia l’estensione delle stesse restrizioni a tutte le tipologie di gioco, non sia accettabile.

Ciò perché, innanzitutto, non è corretto imporre un sacrificio economico anche a quelle “tipologie di gioco per le quali non siano accertati incrementi preoccupanti di utenza o di spesa individuale”; inoltre, con specifico riferimento a 10 e Lotto e Gratta e Vinci, non sarebbe dimostrata l’efficacia delle limitazioni orarie (diversamente da altre tipologie di gioco, come gli apparecchi VLT), con il rischio anzi di determinare lo spostamento degli utenti su altre tipologie di gioco (come Lotto e Superenalotto, rimaste fuori dal Regolamento) vanificando anche il principio di neutralità di cui all’articolo 5.

Per questo motivo, dunque, tenendo fermo il potere del Comune di regolare alcuni aspetti dell’attività di gioco presso le rivendite di generi di monopolio e le ricevitorie del Lotto, il TAR annulla le limitazioni orarie per 10 e Lotto e Gratta e Vinci.

Il divieto di installazione di apparecchi per il gioco o di distributori automatici all’esterno di esercizi aperti al pubblico anche se su spazi privati. Anche questa misura viene rigettata dal TAR: decisiva in questo senso è la considerazione che “non è dimostrato che gli spazi esterni creino un incentivo al gioco, e tantomeno che l’attività di gioco fuoriesca in questo modo dalla sfera di controllo del concessionario”. La scelta di porre gli apparecchi all’esterno dei locali viene letta dai giudici come oggetto della libera organizzazione degli spazi da parte dell’esercente, specialmente nei casi in cui la superficie interna sia limitata, dubitando al contempo che l’introduzione di una limitazione in questo senso possa prevenire la ludopatia e rigettando l’idea che ciò possa costituire una forma di pubblicità.

Sulla pubblicità. Per quel che concerne, infine, il divieto di qualsiasi forma di pubblicità (compresa l’esposizione di copie fotostatiche di biglietti gratta e vinci o tagliandi di lotterie di qualunque genere che abbiano determinato vincite nell’esercizio), il TAR ritiene che il Regolamento abbia fatto corretta applicazione dei principi della materia contenuti nell’articolo 9 del DL 87/2018.

In questo senso, ribadiscono i giudici, “qualsiasi sollecitazione, anche indiretta, rivolta ai potenziali giocatori avrebbe un duplice effetto negativo, costituendo contemporaneamente una forma di pubblicità, ammessa invece solo in casi tassativi, e un’informazione distorta sulla probabilità di vincita, in violazione dell’art. 7 comma 4-bis del DL 13 settembre 2012 n. 158”.

 

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)