Premessa. Il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi sull’ordinanza 104/2018 del Sindaco di Reggio Calabria, a sua volta attuazione della Legge regionale 9/2018 (leggi la scheda di sintesi), in seguito a un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presentato da alcune società (facenti capo ad un’unica persona).

L’Ordinanza. Vengono disciplinati nel dettaglio gli orari di apertura:

1) l’orario di apertura delle sale giochi è 9-24; gli apparecchi e congegni automatici e da gioco di presenti all’interno delle stesse, possono funzionare nelle fasce 9-12 e 17-22 per un massimo di 8 ore tutti i giorni;

2) per gli apparecchi collocati negli esercizi commerciali, pubblici esercizi o altri punti vendita del gioco l’orario di funzionamento è 9-12 e 16-21 per un massimo di 8 ore in tutti i giorni;

3) per gli apparecchi collocati presso le rivendite di generi di monopolio, l’orario di funzionamento è 9-13 e 16-20, per un massimo di 8 ore.

Competenze di Regione e Comuni. Innanzitutto la parte ricorrente contesta la legittimità dell’Ordinanza sul piano dell’eccesso di potere e solleva un dubbio di legittimità costituzionale della Legge regionale. Il Consiglio di Stato respinge entrambe le censure:

1) l’art. 16 della Legge regionale, anche se nella rubrica contiene un riferimento al tema di usura, ha come obiettivo quello di aumentare il livello di salute (che rientra nelle competenze della Regione); inoltre il tema della riduzione di esposizione al rischio di usura per i cittadini non va considerato come inconferente, rientrando nella materia del governo del territorio;

2) l’Ordinanza comunale ha dato attuazione a questa Legge e in ogni caso tra i poteri del Sindaco rientra anche la disciplina degli orari delle sale gioco (ai sensi dell’art. 50, comma 7 del TUEL) sempre per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale (sentenza della Corte costituzionale 220/2014): ridurre gli orari di apertura delle sale gioco e di funzionamento degli apparecchi costituisce “strumento idoneo a contrastare il fenomeno della ludopatia” secondo il Collegio.

Il principio di proporzionalità. Il ricorrente lamenta poi che i provvedimenti in questione siano irragionevoli, sproporzionati e troppo restrittivi dell’autonomia del privato.

Nell’analizzare questa censura, il Consiglio di Stato anzitutto ricorda che il principio di proporzionalità, secondo varie sentenze, si deve intendere rispettato in presenza di tre elementi: idoneità del mezzo, stretta necessità, adeguatezza. Inoltre, viene sottolineato che il fenomeno della ludopatia deve essere visto come un “disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva”.

A partire da questa considerazione fondamentale, il Collegio arriva alla conclusione che ridurre l’offerta mediante la riduzione degli orari costituisce una scelta proporzionata per fronteggiare la ludopatia; non ha fondamento poi l’ulteriore argomentazione addotta dal ricorrente secondo cui in presenza delle limitazioni orarie i cittadini possono comunque rivolgersi ad altre forme di gioco (es. online): da una questa considerazione, anzi, il Collegio trae ulteriormente fondamento per giustificare i limiti di tempo, in quanto è la dimostrazione che comunque una riduzione dell’offerta è necessaria.

Nello specifico delle fasce orarie introdotte dal Comune, il Consiglio di Stato afferma che esse sono proporzionate poiché:

1) comportano il minor sacrificio possibile per i gestori delle sale (a cui è consentito anche tenere aperti i locali fino alle 24 per altre attività, con gli apparecchi spenti dalle 22);

2) i tempi di spegnimento sono distribuiti in modo equilibrato su tutta la giornata;

3) gli orari di chiusura e di spegnimento sono tali da indirizzare i soggetti a rischio, proprio nelle fasce orarie centrali della giornata, verso altre attività ed interessi, riducendo così il fattore ossessivo compulsivo che si è visto contraddistingue il gioco d’azzardo patologico.

L’Intesa. Il ricorrente sottolinea la differenza tra le misure adottate dal Comune e quanto sancito nell’Intesa in sede di Conferenza Unificata (in cui si prevede una sospensione fino a 6 ore al giorno del gioco). Il Consiglio di Stato su questo punto ricorda che nella stessa Intesa è comunque presente anche la clausola che fa salve le disposizioni di maggiore tutela per la popolazione introdotte dalle Regioni, come nel caso di specie.

L’istruttoria e il principio di precauzione.  Un’altra doglianza del ricorrente è relativa al deficit istruttorio che caratterizzerebbe in negativo l’Ordinanza comunale. Il Consiglio di Stato respinge questa censura sostenendo che il fatto che nell’istruttoria manchino dati specifici sulla ludopatia nel territorio reggino non crea problemi: la diffusione del gioco d’azzardo patologico va infatti considerata come obiettivamente pericolosa per la salute umana e, sulla base del principio di precauzione (ormai introdotto nell’ordinamento), è possibile “reagire rapidamente e anche in anticipo di fronte a un possibile pericolo per la salute umana”. Sul punto, per l’orientamento che afferma invece la necessità di un’istruttoria più penetrante, si veda la sentenza del Consiglio di Stato 1418/2020.

D’altro canto, è vero che lo Stato consente il gioco, benché sia appunto caratterizzato da questi pericoli: ciò tuttavia non è contraddittorio, bensì rappresenta una scelta discrezionale del legislatore volta anche ad evitare la proliferazione del gioco illegale (posto che quello del gioco è comunque un fenomeno sociale diffuso) e quindi della criminalità organizzata.

Gli interessi del privato. Il Consiglio di Stato respinge infine la censura relativa ad un possibile contrasto con gli artt. 3 e 41 della Costituzione: infatti, con riferimento al primo, afferma che le limitazioni orarie del Comune non sono né irragionevoli né discriminatorie (prendendo anzi in considerazione tutti gli esercizi e modulando le fasce orarie); con riferimento al secondo, invece, viene richiamata la nozione di utilità sociale dell’iniziativa economica.

 

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)