La normativa e il caso. I Comuni di Arcene e di Castel Rozzone (Bg), il primo con la deliberazione consiliare 43/2018, il secondo con la deliberazione 33/2018, hanno recepito il Regolamento per il contrasto al fenomeno del Gioco d’Azzardo Patologico derivante dalle forme di gioco lecito approvato dall’Ambito Territoriale di Treviglio di cui fanno parte (per altre sentenze su tale Regolamento si veda questa scheda).

L’articolo 5 del Regolamento, in particolare, rimette ad una successiva ordinanza del Sindaco (da emanare ai sensi dell’articolo 50, comma 7 del TUEL) il compito di fissare gli orari di esercizio delle attività del gioco lecito, stabilendo soltanto che tali orari non devono penalizzare determinate tipologie di gioco a favore di altre e devono garantire la maggior efficacia possibile per il raggiungimento dell’obiettivo di contrastare il consumo di gioco in orari tradizionalmente e culturalmente dedicati alle relazioni familiari: per questo le fasce di interruzione che indicativamente vengono proposte sono 12.30-14.30 e 23-10.

I Comuni di Arcene e di Castel Rozzone intervengono in questo senso dapprima con le ordinanze 18/2019 e 27/2019, che recepiscono le stesse fasce orarie oggetto di indicazione nel Regolamento; successivamente, queste ordinanze vengono revocate e sostituite dalle ordinanze, rispettivamente, 2/2020 e 1/2020.

Le due nuove ordinanze, in particolare, si adeguano alle indicazioni di una circolare della Prefettura di Bergamo che ha suggerito di contenere le fasce di interruzione entro il limite di 6 ore fissato dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata Governo, Regioni ed Enti locali: per questo motivo le nuove fasce orarie di interruzione del gioco sono 7.30-9.30, 12.30-14.30, 23.00-01.00.

Avverso queste ordinanze hanno sollevato ricorso due società operanti nel settore della gestione ed installazione di apparecchi da gioco. Il TAR per la Lombardia – sezione di Brescia si è pronunciato con le sentenze 490/2021 e 511/2021 che qui si analizzano congiuntamente perché uguali.

La competenza del Comune. Per prima cosa il TAR si interroga sulla possibilità per i Comuni di adottare una disciplina restrittiva dell’attività di gioco attraverso lo strumento della regolazione degli orari previsto dell’articolo 50, comma 7 del TUEL.

Su questo punto, la risposta che il TAR dà è affermativa, pur con alcuni distinguo. Infatti, se da un lato è vero che l’articolo 50, comma 7 del TUEL considera congiuntamente, senza distinzioni di titolo, esercizi commerciali, pubblici esercizi e servizi pubblici assumendo come prospettiva le esigenze complessive degli utenti, dall’altro la discrezionalità degli interventi deve considerarsi necessariamente limitata, poiché incide su un servizio legittimamente offerto al pubblico e basato su concessioni e autorizzazioni varie. L’insieme di questi controlli, svolti a monte, “attribuisce ai gestori dell’attività di gioco un’aspettativa tutelabile a svolgere un’attività economicamente remunerativa, e al pubblico un’aspettativa parimenti tutelabile ad accedere alle diverse tipologie di gioco con modalità non penalizzanti”.

Pertanto, nel suo concreto esercizio, lo strumento previsto dall’articolo 50, comma 7 del TUEL “deve farsi carico della necessità di rispettare l’equilibrio tra esigenze pubbliche (prevenzione della ludopatia) ed esigenze private (iniziativa economica, libero accesso al gioco)”.

Diverso sarebbe, nell’opinione di questo TAR, se il Comune intervenisse con ordinanze contingibili e urgenti, sulla base di un’emergenza sanitaria da gioco d’azzardo patologico e con provvedimenti restrittivi circoscritti sul piano temporale.

Sotto un altro punto di vista, invece, il TAR esclude che l’individuazione degli orari da dedicare alle relazioni familiari possa rientrare tra i compiti dell’amministrazione, essendo ciò afferente alle preferenze individuali di ogni singolo.

Le diverse tipologie di giochi. Un’altra censura che i ricorrenti presentano si fonda sulla asserita disparità di trattamento tra le diverse tipologie di giochi.

Le ordinanze impugnate, infatti, discostandosi in parte dalle indicazioni contenute nel Regolamento approvato dall’Ambito Territoriale di Treviglio e recepito dai due Comuni (in cui si detta il principio di non penalizzare determinate forme di gioco a favore di altre), scelgono di imporre le limitazioni orarie non a tutte le tipologie di gioco, ma solo agli apparecchi AWP e VLT, lasciando indenni altre categorie quali Gratta e Vinci e 10 e Lotto.

Il TAR respinge questo motivo di ricorso: innanzitutto, dicono i giudici, “la decisione di limitare gli orari di alcuni giochi e non di altri non è irragionevole”, poiché dal principio di non penalizzazione contenuto nel Regolamento discendono due significati: a) non trattare diversamente situazioni simili; b) non trattare allo stesso modo situazioni differenti.

In effetti, secondo il Collegio, il caso di specie rientrerebbe nella seconda categoria: “l’interposizione di intervalli per spezzare le sessioni di gioco troppo lunghe sembra uno strumento, almeno in astratto, maggiormente adeguato ai giochi con apparecchi AWP e VLT” mentre “nei giochi a consumazione istantanea, come il Gratta e Vinci e il 10 e Lotto, che normalmente si svolgono con l’intermediazione del gestore, l’introduzione di fasce orarie non potrebbe cambiare la durata della sessione di gioco, ma avrebbe verosimilmente l’unica conseguenza di spostare la scelta degli utenti sui giochi non colpiti dalla limitazione”.

È sulla base di queste considerazioni che il TAR considera la differenziazione del trattamento in base alla natura dei giochi come il metodo preferibile.

Alle stesse conclusioni il TAR Brescia era già arrivato anche in altre recenti sentenze sullo stesso Regolamento: si veda questa scheda.

Lo strumento delle limitazioni orarie. Il TAR si chiede se la riduzione degli orari di gioco sia una misura realmente necessaria per contenere il gioco d’azzardo patologico collegato agli apparecchi AWP e VLT.

Per rispondere a questo interrogativo, innanzitutto il Collegio ribadisce che “la riduzione degli orari di gioco non deve mai spingersi fino al punto da cancellare il valore economico della concessione” (un punto che sempre il TAR Brescia aveva già sottolineato nella sentenza 684/2020). La conseguenza di questo approccio è che “anche in presenza di una situazione di ludopatia diffusa e documentata (…) gli interventi limitativi devono calcolare le conseguenze negative sul fatturato dei concessionari” e, pertanto, sono sempre “da preferire misure incentivanti, o accompagnate da compensazioni”, in luogo delle limitazioni orarie.

Nel caso di specie, però, sottolinea il TAR, non si è in presenza di una “situazione di ludopatia diffusa e documentata”: i dati, infatti, mostrano che nel territorio comunale di Arcene in esame vi è un solo residente che si trova in cura presso i Servizi per le Dipendenze per problemi legati al gioco d’azzardo patologico (nel Comune di Castel Rozzone sono tre), mentre il numero stimato di giocatori problematici (120 soggetti ad Arcene; 70 a Castel Rozzone) non viene dai giudici considerato un dato sufficiente per fondare “misure limitative del gioco che hanno un sicuro e immediato effetto negativo sull’attività economica dei gestori”.

E ciò perché, anzitutto, la definizione di giocatore problematico riportata nell’ordinanza sindacale non convince del tutto il Collegio; a questo si aggiunge che un numero stimato fornisce di per sé una consistenza solo ipotetica del fenomeno. Un dato di questo tipo, a detta dei giudici, potrebbe essere utile per impostare politiche di sensibilizzazione ma non per determinare limitazioni delle attività economiche.

Accanto a queste considerazioni, il TAR valorizza le potenzialità tecnologiche degli apparecchi AWP e VLT (come già aveva fatto nella sentenza 684/2020): alcune di queste innovazioni, peraltro, sono già state recepite con il decreto-legge 87/2018, mentre altre forme di controllo individualizzato sul gioco d’azzardo patologico, rese possibili dalla tecnologia più recente, possono fare il loro ingresso grazie alla consultazione del Comune con l’ADM.

Su questo punto, in particolare, il TAR reputa necessaria che avvenga una forma di consultazione prima di procedere con l’introduzione di misure limitative, e precisa anche che nella fase di “valutazione dei presupposti per l’adozione di misure limitative degli orari devono necessariamente essere coinvolti anche i rappresentanti dei gestori delle varie attività di gioco, per comporre nel contradittorio delle parti un quadro informativo esteso a tutti gli interessi pubblici e privati rilevanti”.

Per queste ragioni, il TAR accoglie i ricorsi e conseguentemente annulla le ordinanze dei Comuni di Arcene e di Castel Rozzone. Si segnala, infine, che lo stesso orientamento è stato ribadito, sempre dal TAR Brescia, anche nella sentenza 519/2021 relativa al Comune di Spirano (Bg).

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)