IL TRGA DI BOLZANO SI ESPRIME SULLE LICENZE E L’AUTORIZZAZIONE DI UNA SALA GIOCO TENENDO CONTO DELLE MODIFICHE INTRODOTTE CON LA L.P. 10/2016
La normativa e il caso. La legge n. 10 del 24 Maggio 2016 della Provincia Autonoma di Bolzano ha aggiunto all’elenco dei luoghi sensibili operanti nel settore sanitario e sociosanitario (rispetto ai quali occorre rispettare la distanza di 300 metri) anche quelle strutture che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza (che dunque si affiancano a quelle di carattere residenziale e semi-residenziale che, nella formulazione previgente dell’art. 5bis della legge provinciale 13/1992, erano esclusivamente prese in considerazione).
Nel caso in esame, alcune società non operanti nel settore gioco presentano ricorso al TRGA di Bolzano (che si pronuncia con la sentenza 200/2020) per chiedere che vengano annullate le licenze per sala giochi e l’autorizzazione di un punto raccolta di gioco con apparecchi VLT rilasciate in date diverse (rispettivamente: 20.04.2016, 5.05.2016 e 26.07.2016). Tale censura si fonda sul mancato rispetto della distanza di 300 metri da due luoghi sensibili (ossia una clinica privata odontoiatrica e una comunità comprensoriale).
L’interesse dei ricorrenti. Per prima cosa, il TRGA ribadisce che sussiste l’interesse dei ricorrenti a sollevare ricorso: la disciplina in materia, infatti, ha come obiettivo anche quello di ridurre l’impatto delle sale gioco “sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana”, nonché sulla “viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica”, tutti elementi che non possono certo dirsi estranei alle considerazioni delle parti ricorrenti.
Il coordinamento temporale delle discipline. Il cuore della vicenda consiste nella valutazione che i giudici devono compiere delle norme vigenti nei vari momenti in cui le licenze e l’autorizzazione impugnate sono state rilasciate: infatti, tra le prime due e l’ultima è intercorsa la legge provinciale 10/2016 che ha modificato il quadro.
Con riferimento alle due licenze rilasciate in date antecedenti rispetto alla legge provinciale 10/2016, i giudici ne ribadiscono la legittimità: infatti né la clinica odontoiatrica privata né la comunità comprensoriale (situate a meno di 300 metri) possono essere considerate strutture residenziali o semi-residenziali operanti nell’ambito sanitario o sociosanitario (in quel momento considerate, per quel settore di riferimento, gli unici luoghi sensibili).
D’altro canto, specificamente sulle comunità comprensoriali, la delibera di Giunta 505/2018, che le ricomprende espressamente nell’elenco dei luoghi sensibili, non può secondo il Collegio avere efficacia per il passato: essa infatti vale esclusivamente a disciplinare situazioni future e non si pone come atto di interpretazione autentica delle norme precedenti.
Con la legge, come detto, il quadro cambia: l’autorizzazione, successiva all’atto legislativo, per la medesima sala gioco viene ritenuta illegittima. Infatti, la stessa comunità comprensoriale, se non poteva essere intesa come struttura residenziale, rientra invece perfettamente nella nuova ulteriore definizione (che si accompagna alla formulazione originaria) di “attività di accoglienza, assistenza e consulenza” (rispetto a cui applicare il distanziometro).
Le considerazioni in tema di viabilità pubblica. I ricorrenti presentano infine un’ulteriore censura, relativa alla viabilità pubblica: viene contestata l’insufficienza dei posti auto a disposizione per gli altri esercizi commerciali diversi dalla sala gioco.
Il TRGA non accoglie questa doglianza: infatti, la valutazione sul punto è stata compiuta “in occasione del rilascio dei titoli edilizi” in sede di definizione urbanistica, e non sono perciò “riconducibili alle licenze per la raccolta di giochi leciti”.
Il Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza 6125/2020, ha respinto il ricorso sollevato dal ricorrente per la riforma della sentenza del TRGA di Bolzano. Viene detto, infatti, che “deve ritenersi corretta l’interpretazione della disciplina provinciale in materia di individuazione dei siti cd. sensibili” e che in ogni caso va ribadita “la prevalenza dell’esigenza di protezione delle fasce deboli dal rischio della ludopatia rispetto agli interessi di pretta natura economica prospettati dall’appellante principale”.
IL DISTANZIOMETRO E IL PRESUNTO EFFETTO ESPULSIVO
Il caso. Il titolare di un’impresa autorizzata nel 2014 alla raccolta del gioco tramite VLT, dopo aver nel medesimo anno ceduto in affitto il ramo d’azienda, nel 2018, alla scadenza del contratto, chiedeva il ripristino della licenza al Comune di Bolzano. Questa, tuttavia, veniva dichiarata decaduta: nel raggio di 300 metri dalla sala, infatti, si trovano alcuni luoghi sensibili (previsti dalla legge provinciale 13/1992, così come modificata dalla legge provinciale 10/2016 ed esplicitata dalla delibera di Giunta provinciale 505/2018). Avverso l’atto del Comune e sollevando una serie di dubbi di costituzionalità il titolare dell’impresa presenta ricorso al TRGA di Bolzano che si esprime con la sentenza 211/2019.
La competenza della Provincia Autonoma di Bolzano a intervenire. Innanzitutto, i giudici del TRGA si esprimono rispetto alla competenza della Provincia Autonoma di Bolzano ad intervenire sul tema delle distanze delle sale gioco e degli apparecchi rispetto ai luoghi sensibili. Richiamando ampiamente la giurisprudenza costituzionale in materia (a partire dalla sentenza 300/2011), il Collegio conclude che l’intervento è corretto, rientrando “principalmente nella materia della tutela della salute, escludendo la violazione … della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza”.
Analogamente, citando la sentenza del Consiglio di Stato 578/2016, i giudici negano che vi sia incompatibilità tra la normativa in esame in tema di distanze e quanto statuito dal decreto Balduzzi: anzi, da quest’ultimo si ricaverebbe il principio di legittimità delle misure di pianificazione, senza che però risulti anche la “necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale”.
Sempre in tema di pianificazione territoriale, i giudici non mancano poi di ricordare che, come ribadito dalla sentenza della Corte costituzionale 220/2014, il potere di indicare le distanze rispetto a determinati luoghi sensibili deriva anche dalla “potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio”.
La delibera 505/2018 della Giunta provinciale. Il ricorrente solleva, inoltre, una censura relativa alla delibera della Giunta provinciale 505/2018: si lamenta, infatti, della circostanza che con essa la Giunta avrebbe ampliato i siti sensibili a tal punto da determinare di fatto il divieto assoluto del gioco legale sull’intero o quasi territorio del Comune di Bolzano (questa doglianza viene rigettata dai giudici del TRGA con le medesime considerazioni che verranno esposte in merito all’effetto espulsivo).
L’altro profilo di ricorso si riferisce, invece, all’asserito difetto di attribuzioni rispetto al profilo della competenza legislativa ed amministrativa.
Il TRGA boccia questa censura: lo scopo perseguito con questa delibera, si argomenta, è “solo quello di indicare nel dettaglio le strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza”.
Il lamentato effetto espulsivo. Uno dei punti centrali della sentenza è relativo all’analisi della censura inerente al lamentato effetto espulsivo per le attività di gioco lecito che, in concreto, a detta del ricorrente, si verrebbe a creare in seguito all’applicazione del distanziometro.
I giudici del TRGA richiamano ampiamente una consulenza tecnica d’ufficio, disposta su una questione analoga dal Consiglio di Stato due anni prima (si vedano: ordinanze 3214/2017 e 3309/2017 e sentenza 1618/2019 del Consiglio di Stato).
La perizia, richiamata nella sentenza, tende ad escludere che le disposizioni della Provincia Autonoma di Bolzano potessero aver determinato nel territorio provinciale un effetto espulsivo per le attività legate al gioco, benché non negasse che lo “spazio utile residuo nell’ambito dei singoli territori comunali, [fosse] tendenzialmente ristretto, ma pur sempre idoneo e sufficiente per l’organizzazione economica della attività delle sale giochi”. Queste considerazioni, riportate e fatte proprie dal TRGA, sono sufficienti per respingere la censura sollevata dal ricorrente.
La perizia nella sentenza 1618/2019 del Consiglio di Stato. Oltre alla questione dell’effetto espulsivo, l’analisi del punto consente, inoltre, di approfondire gli elementi potenzialmente problematici connessi con le misure di distanziometro: in particolare, le modifiche che queste sono idonee a portare sul lato dell’offerta di gioco (fino, appunto, all’ipotesi “estrema” di una sostanziale impossibilità di stabilimento) e della domanda (chiedendosi come le abitudini di gioco cambino a seconda delle dislocazioni, anche sul piano dell’eventuale effetto negativo in conseguenza di una marginalizzazione topografica delle sale gioco).
Dall’analisi condotta da un docente di Economia dell’impresa presso l’Università LUISS Guido Carli di Roma, riportata nella sentenza 1618/2019 del Consiglio di Stato emerge che:
1) sul lato dell’offerta, l’analisi condotta consente di affermare che “la localizzazione [è] un parametro non rilevante per la … raccolta gioco”, essendo invece più incisivi altri fattori quali, ad esempio, la tipologia e la varietà dei servizi offerti;
2) sul lato della domanda, l’analisi si concentra sulle tipologie di giocatori: in particolare, la ricollocazione in zone periferiche dei punti gioco non determinerebbe, secondo questa consulenza, un effetto di marginalizzazione; l’analisi comunque distingue gli effetti sui giocatori c.d. occasionali/sociali e su quelli c.d. problematici/patologici: sui primi è lecito attendersi qualche conseguenza positiva; per i secondi (con una spesa complessivamente più elevata) è necessario tenere in esame la maggiore propensione a spostarsi verso i nuovi siti.
In ogni caso, nella sentenza 1618/2019, a margine di queste considerazioni, si ribadisce che le scelte operate dal legislatore provinciale rientrano “nei limiti della discrezionalità riservata all’attività legislativa”, ribadendo anche come “l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia”, specialmente con riferimento alla categoria dei consumatori occasionali/sociali.
Infatti, “sebbene secondo le valutazioni del c.t.u. tale categoria di giocatori sia caratterizzata da un profilo di rischio assente o basso rispetto alla possibilità di sviluppare comportamenti patologici di gioco, l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia, nella misura in cui il gioco occasionale sia interpretato come lo stadio iniziale di un processo che, ancorché in termini probabilistici, porti linearmente allo sviluppo di una dipendenza”.
(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)