LA DISCIPLINA DEGLI ORARI DEL COMUNE DI VENTIMIGLIA
SOTTO LA LENTE D’INGRANDIMENTO DEL TAR PER LA LIGURIA

La normativa e i casi. Il Comune di Ventimiglia è intervenuto sulla disciplina del gioco d’azzardo con il Regolamento giochi leciti e sale da gioco, approvato dal Consiglio comunale nel 2014, e con l’ordinanza sindacale 220/2018 con cui sono stati dettati gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco (prevedendo il loro utilizzo dalle 19 alle 24 e dalle 00 alle 7 del mattino, per un totale di 12 ore).

Avverso quest’ultimo provvedimento sono stati sollevati due ricorsi: il primo (deciso con sentenza 972/2019) da una società dedita all’attività di raccolta del gioco, il secondo (sentenza 53/2020) da un tabaccaio.

L’istruttoria. Il primo motivo di censura è relativo all’istruttoria condotta dal Comune di Ventimiglia a giustificazione dell’ordinanza sindacale. Tra gli elementi che sono emersi spicca la circostanza che nella provincia di Imperia l’ASL ha in carico 49 persone con diagnosi relativa alla ludopatia. Questo dato  viene considerato dai ricorrenti fin troppo esiguo e di certo non sufficiente ad evidenziare una situazione di emergenza sociale legata al gioco d’azzardo.

Il TAR non è dello stesso avviso: prendendo in esame altri dati (quelli forniti dall’Osservatorio regionale che mostrano una crescita costante dei soggetti in carico al SERT per problemi di gioco patologico; i numeri dell’AAMS sulla raccolta gioco che mostrano come il Comune di Ventimiglia sia uno di quelli dove si gioca di più in tutta la provincia di Imperia) e considerando la cd. cifra oscura di cui si caratterizza il fenomeno della ludopatia, emerge una tendenza di crescita, senz’altro riconducibile a un’emergenza sociale/problema di salute pubblica (sul punto, si veda anche la sentenza 303/2020 del medesimo Collegio, in cui si afferma che “anche in mancanza di specifici dati statistici epidemiologici relativi alle singole parti del territorio nazionale, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza”).

La proporzionalità ed adeguatezza delle misure alla luce della finalità di prevenzione. Alla luce di questi dati, affrontando il tema della proporzionalità ed adeguatezza delle misure di limitazione degli orari, il TAR afferma innanzitutto che il livello su cui operare la comparazione per vagliare la correttezza delle misure non è il confronto tra numeri astratti e teorici (come quelli portati dai ricorrenti, che ricavano dal numero di persone prese in carico dall’ASL di Imperia la percentuale di soggetti ludopatici a Ventimiglia, sostenendo sia molto bassa), bensì è quello del bilanciamento tra i valori costituzionali che emergono: il diritto alla libera iniziativa economica privata (art. 41) e il diritto alla salute (art. 32).

La valutazione sulla proporzionalità del sacrificio imposto agli esercenti deve tenere in considerazione la finalità che l’ordinanza si prefigge, e che viene individuata nella prevenzione del dilagare della ludopatia: a questo scopo, dunque, è molto più significativo affermare che il fenomeno è in continuo aumento (come attestano i numeri dell’istruttoria) per fondare correttamente le misure, piuttosto che cercare di sminuire la portata attuale dei numeri conosciuti di soggetti affetti da ludopatia.

L’intervento solo sulle slot machine e la loro maggiore pericolosità. Per i ricorrenti inoltre sarebbe irragionevole e determinerebbe una disparità di trattamento la previsione di un intervento incentrato solo sulle slot machine. Il TAR ricostruisce, per prima cosa, il panorama dei giochi:

1) su tipologie di gioco quali lotto, gratta e vinci, lotterie nazionali gli Enti locali non hanno possibilità d’intervento, poiché soggiacciono a discipline di rango esclusivamente primario;

2) sul gioco illegale, parimenti, ai Comuni non è data possibilità di incidere, in quanto la repressione è chiaramente affidata esclusivamente all’autorità giudiziaria;

3) le slot machines e videolottery, su cui l’ordinanza interviene, sono caratterizzate da un grado di pericolosità maggiore “in quanto, a differenza dei terminali per la raccolta delle scommesse, esse implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l’ossessione al gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica”.

Conclude il TAR che asserire una disparità di trattamento tra situazione tra loro differenti non è ammissibile e pertanto la censura viene rigettata (sul punto anche TAR Liguria, 982/2019).

Il limite d’orario per le sale giochi e per gli altri esercizi commerciali: le differenze. Il ricorrente della seconda sentenza (che gestisce un’attività di rivendita di generi di monopolio) lamenta una disparità di trattamento tra le sale gioco e le altre tipologie di esercizi in quanto l’orario indicato nell’ordinanza sarebbe a tutto vantaggio delle prime, mentre per i tabaccai l’orario massimo di apertura consentito arriva alle 21 (lasciando così due ore di gioco in questo tipo di attività).

Il TAR ricostruisce la vicenda in altri termini:

1) innanzitutto, tale restrizione non riguarda altri esercizi commerciali diversi dalle sale gioco, ad esempio i bar, che possono spingersi anche oltre le 21;

2) per i tabaccai “la gestione dei così detti apparecchi di videolottery rappresenta (…) un’attività facoltativa, collaterale e secondaria”;

3) un discorso diverso va invece riservato alle sale gioco autorizzate, per le quali tale attività è quella principale o esclusiva;

4) essendo diverse le posizioni, non è possibile operare un confronto e, dunque, nemmeno è predicabile una disparità di trattamento (per un’altra ipotesi in cui il TAR ha sottolineato la differenza di fondo tra sale gioco e altri esercizi commerciali, confermando una disciplina degli orari differenziata, si veda la sentenza 23/2019 del TAR Toscana).

La partecipazione dei soggetti all’adozione del provvedimento. Il TAR sgombra infine al campo dall’ipotesi che l’ordinanza sia illegittima per il mancato coinvolgimento dei soggetti interessati nella fase della sua emanazione: ai sensi dell’art. 13 della legge 241/1990 la partecipazione non è obbligatoria in caso di atti amministrativi generali, come è quello di cui si discute.

 

LA DIFFERENZA TRA CENTRI SCOMMESSE E SALE GIOCO CON APPARECCHI VLT

La normativa. L’articolo 1, comma 2 della legge regionale della Liguria 17/2012 distingue tra sale da gioco e gioco lecito nei locali aperti al pubblico; l’articolo 1, comma 2 e l’articolo 7 del Regolamento del Comune di Rapallo in materia di sale da gioco e giochi leciti, approvato con la delibera consiliare 8/2013, prevedono lo strumento del distanziometro per i locali nei quali si esercitano giochi tipo VLT e slot machine.

Il caso. Nel caso su cui il TAR per la Liguria si pronuncia (con l’ordinanza 74/2019 e con la sentenza 680/2019), il ricorrente è titolare di un centro di raccolta scommesse (senza apparecchi tipo VLT o slot machine) che si è visto respingere dalla Questura, in applicazione del distanziometro, l’istanza di rilascio della licenza per l’attività di raccolta scommesse.

La ricostruzione del quadro dei poteri. Il primo elemento che emerge all’attenzione del TAR è quello della configurazione dei poteri delle Regioni e dei Comuni nell’ambito della disciplina sui punti gioco. In particolare, il quadro viene ricostruito in questi termini:

1) le Regioni hanno una potestà legislativa concorrente per gli aspetti relativi alla materia della tutela della salute;

2) i Comuni hanno una potestà nell’ambito del governo del territorio;

3) nel settore della tutela della salute, inoltre, i Comuni possono emanare regolamenti, ma nei limiti segnati dalla legislazione statale e regionale.

La differenza tra sale scommesse e sale gioco con apparecchi VLT e slot machine. I giudici si concentrano, poi, sul tema della differenza di disciplina tra sale scommesse senza altri apparecchi e sale gioco con VLT e slot. La differenziazione è, secondo il TAR, pienamente giustificata: è infatti con riferimento al secondo tipo di esercizio che vengono in evidenza le insidie connesse al fenomeno della ludopatia. Nello specifico la maggiore pericolosità viene riscontrata nel “contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l’ossessione del gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica” (sul punto si veda anche, successivamente, la sentenza 544/2020).

Il bilanciamento tra opposti interessi e le competenze delle Regioni e dei Comuni. Con riferimento alle misure limitative del gioco d’azzardo (tra cui, nello specifico, il distanziometro), emerge anche la questione del bilanciamento degli interessi coinvolti: in particolare, vengono in gioco l’interesse pubblico relativo alla tutela della salute e l’interesse economico dei gestori delle attività.

L’articolazione del contemperamento tra questi elementi compete anzitutto al legislatore regionale, dovendosi escludere, a detta di questo TAR, la possibilità per i Comuni di interpretare in senso non restrittivo quanto previsto dalla legge regionale (per cui, se nella legge regionale il distanziometro viene considerato applicabile solo a una determinata categoria di esercizi, non rientra nelle facoltà dei Comuni la possibilità di ampliare ulteriormente queste previsioni adottando interpretazioni analogiche, salvo che non sia la legge stessa a concedere tale facoltà).

 

ALTRE SENTENZE DEL TAR LIGURIA

Sentenza 637/2019: l’ampliamento dei luoghi sensibili per il distanziometro da parte del Comune. L’art. 2, comma 2 della legge regionale 17/2012 stabilisce che “il Comune può individuare altri luoghi sensibili (…), tenuto conto dell’impatto della stessa sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica”. Il Comune di Sarzana ha ampliato l’elenco dei luoghi sensibili, richiamandosi a questa disposizione, dapprima includendo le strutture ricettive (ma tale previsione è stata annullata dal TAR Liguria con la sentenza 1142/2016), successivamente (con la deliberazione consiliare 21/2017) usando una differente dicitura, ossia: “strutture ricettive – per motivi di ordine pubblico e di sicurezza pubblica – ubicate in via Variante Aurelia e in via Variante Cisa in quanto vie in cui insistono locali pubblici, frequentati particolarmente da giovani e in cui, nelle ore notturne, sono presenti attività inerenti la prostituzione”. Il TAR, nella sentenza 637/2019, boccia anche questa previsione, in quanto illogica, irrazionale e affetta da difetto di istruttoria. Per i giudici, infatti, è sbagliata la scelta di individuare quale luogo sensibile le strutture ricettive connettendola alla frequentazione dei giovani dei locali e all’attività di prostituzione. Ciò anche in considerazione del fatto che i locali frequentati da giovani avrebbero potuto costituire, di per sé, il luogo sensibile individuato dalla normativa (e, in più, aggiunge il Collegio, non si comprende il nesso tra le strutture ricettive e l’attività di prostituzione).

Sentenza 465/2020: l’onere di immediata impugnazione del Regolamento se il suo contenuto è puntuale e concreto. L’art. 6 del Regolamento del Comune di Finale Ligure in materia di giochi stabilisce che la fascia oraria massima di funzionamento degli apparecchi da gioco è quella ricompresa tra le ore 20 e le ore 6 del mattino. L’ordinanza sindacale 252/2019 individua gli orari scegliendo di ricalcare tale fascia massima. L’art. 50, comma 7 del TUEL, come interpretato dalla Corte costituzionale nella sentenza 220/2014, assegna al Sindaco la competenza in materia di determinazione degli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco, sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale (indirizzi che, detto per inciso, non costituiscono comunque presupposto necessario per legittimare il potere di ordinanza del Sindaco, ma se ci sono debbono essere seguiti: si veda sul punto la sentenza 585/2020 del TAR Catania). Nel caso di specie, il Regolamento individua l’orario massimo di funzionamento e da questa previsione il Sindaco nell’ordinanza non può discostarsi.

Inoltre, sottolinea il Collegio, se è vero in linea di massima che “i regolamenti comunali contenendo prescrizioni generali e astratte, non rivestono natura immediatamente lesiva, sicché essi debbono essere impugnati unitamente ai provvedimenti attuativi”, è altrettanto vero che “tale regola generale soffre (…) eccezione allorquando il regolamento abbia un contenuto puntuale e concreto (…) ledendo immediatamente una certa posizione giuridica: in tal caso sussiste infatti un onere di immediata impugnazione da parte del singolo immediatamente leso”. In altri termini, stante il contenuto del Regolamento, non potendo il Sindaco individuare orari meno restrittivi, l’annullamento dell’ordinanza senza un pari esito sul Regolamento non produrrebbe alcun effetto perché comunque un’eventuale successiva ordinanza sindacale dovrebbe tener conto degli stessi limiti (imposti, appunto, in modo puntuale e concreto dal Regolamento). Ma il Regolamento, a sua volta, non può più essere impugnato poiché i termini sono scaduti: dunque anche l’interesse a impugnare l’ordinanza va considerato privo di interesse perché la disciplina non potrebbe comunque essere modificata.

Sentenze 74/2020 e 982/2019: gli orari nel Comune di Cairo Montenotte. Il Comune di Cairo Montenotte (Sv) ha disciplinato con l’ordinanza 5/2019 gli orari di apertura delle sale gioco e di funzionamento degli apparecchi (vietando il gioco dalle ore 7 alle ore 19). Il TAR per la Liguria, nelle sentenze 982/2019 e 74/2020, di fatto conferma la disciplina oraria così individuata: molte considerazioni contenute nella seconda sentenza di fatto richiamano quelle (riportate sopra) a proposito del Comune di Ventimiglia. Alcuni elementi sono comunque innovativi:

1) il valore dell’Intesa: il ricorrente introduce un profilo di censura relativo alla violazione del contenuto dell’Intesa in sede di Conferenza Unificata Stato Autonomie locali (che prescrive un massimo di 6 ore di interruzione quotidiana del gioco). Per il TAR tale motivo di ricorso non è fondato in quanto, non essendo stata recepita con decreto, deve considerarsi priva di valore cogente;

2) le competenze della Questura e del Sindaco: per il ricorrente le previsioni del Sindaco contrasterebbero con quanto disposto dal Questore e, dunque, con la competenza esclusiva dello Stato nella materia del gioco. Per il TAR non è così: il Sindaco ha un “vero e proprio obbligo di conformare gli orari di utilizzo degli strumenti elettronici per il gioco lecito in relazione alle esigenze sentite nel territorio comunale di disincentivare il gioco lecito”, smentendo con ciò anche l’asserita esclusività statale delle prerogative nell’ambito del gioco;

3) il bilanciamento degli interessi: i giudici non ritengono sufficiente l’argomentazione addotta dal ricorrente in merito al pericolo per la continuità aziendale che deriverebbe dalla decisione del Comune: infatti la motivazione dell’ordinanza si articola sulla valutazione degli interessi in gioco e, reputando corretta quella fornita del Comune, non appaiono idonee le doglianze presentate dalla società a contestare il bilanciamento operato.

 

 

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)