Il 31 maggio 2026, con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, la prima direttiva europea sulla lotta alla corruzione diventarà diritto vigente. Gli Stati membri hanno due anni per recepirne le disposizioni penali, tre per adottare una strategia nazionale anticorruzione. E’ importante che l’Italia si attivi per tempo, ma soprattutto che le istituzioni nazionali e locali si adoperino ogni giorno affinchè siano rispettati valori e diritti costituzionali.
Due o tre anni sembrano un orizzonte lontano. Non lo sono. E per chi amministra a livello locale, la domanda rilevante non è “cosa ci chiederà la direttiva”, ma “perché chi già lavora seriamente sull’integrità pubblica è sulla strada giusta — e come continuare”.
Questo nella consapevolezza che il discorso sull’anticorruzione non va più rubricato come questione tecnico-burocratica, ma come questione politica: l’integrità è condizione di qualità dell’amministrazione, di effettiva capacità di prendere in carico i bisogni e gli interessi di cui ha cura, è precondizione per la ricostruzione e il rafforzamento della fiducia dei cittadini. Solo un’amministrazione integra è davvero capace di svolgere bene il proprio compito ed essere al tempo stesso imparziale, efficiente, innovativa.
Lo stato dell’anticorruzione
Il punto da cui partire non è la direttiva in sé, ma lo stato in cui versa il sistema italiano dell’anticorruzione. A quattordici anni dalla legge 190 del 2012, i segnali di stanchezza strutturale sono evidenti. I piani triennali di prevenzione della corruzione — ora confluiti nel PIAO — sono diventati troppo spesso un adempimento rituale, svuotati della funzione originaria di analisi reale del rischio.
La figura del responsabile anticorruzione è rimasta in molte amministrazioni isolata, sovraccarica di funzioni, priva del supporto politico e organizzativo necessario. L’Autorità anticorruzione ha accumulato funzioni eterogenee senza disporre di strumenti di enforcement davvero incisivi. La disciplina dei conflitti di interesse resta frammentaria. Il lobbying continua a essere privo di una regolazione organica. La stessa trasparenza amministrativa non è più al centro dell’attenzione.
Su questo sfondo si inserisce l’impatto della legge 114 del 2024 — la cosiddetta riforma Nordio — che ha abrogato il reato di abuso d’ufficio e ridotto drasticamente l’area del traffico di influenze illecite. La riforma ha risposto a un problema reale: l’eccesso di responsabilizzazione penale che paralizzava i funzionari.
Ma non ha compensato in alcun modo l’arretramento: non ha rafforzato i presidi preventivi, non ha ridisegnato le situazioni di conflitto di interesse, non ha risposto ai vuoti di tutela che essa stessa apriva. Il risultato è quello che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 95 del 2025, ha chiamato “indubbi vuoti di tutela”. Meno repressione penale, non più prevenzione amministrativa: uno spazio che tende a riempirsi non di buona amministrazione, ma di opacità.
Il principio di integrazione: né repressione né prevenzione bastano da sole
Il cuore concettuale della direttiva europea — e della stessa Convenzione ONU del 2003 da cui trae ispirazione — è il principio di integrazione. L’anticorruzione efficace non è né solo penale né solo amministrativa: è un sistema in cui prevenzione e repressione si sorreggono a vicenda, in cui la trasparenza rinforza i controlli, in cui la formazione alimenta l’integrità. Quando si indebolisce un pilastro, gli altri devono essere proporzionalmente rafforzati. Questa logica vale per il legislatore nazionale che abroga un reato senza rafforzare i presidi alternativi.
Vale anche per ogni singola amministrazione: il PIAO non può essere un documento di carta se mancano le condizioni organizzative e culturali che lo rendono uno strumento reale, il responsabile di prevenzione non può essere un centro di imputazione formale e burocratico, ma uno snodo operativo di una priorità istituzionale che va condivisa e messa a sistema. Il tutto in un disegno nel quale la digitalizzazione è sempre più chiamata a svolgere un ruolo centrale.
Va ripensata un’infrastruttura etica complessiva, integrata, la cui efficacia è decisiva ma dipende da tanti fattori e certo solo parte dal contrasto penale ex post delle condotte più gravi.
La direttiva traduce questo principio in obblighi concreti. Chiede strategie nazionali aggiornate periodicamente, con valutazioni del rischio settoriale. Chiede il coinvolgimento attivo della società civile. Chiede misure efficaci contro i conflitti di interesse. Chiede la protezione di chi segnala irregolarità. Chiede un approccio integrato nella gestione dei dati. Chiede, soprattutto, che l’anticorruzione smetta di essere una materia tecnica delegata a strutture specializzate e torni a essere una scelta politica, una priorità di governo a tutti i livelli.
Cosa chiede la direttiva all’Italia: le scadenze operative
Le scadenze principali sono due: una, strettamente legata al recepimento con legge delle previsioni innovative della direttiva (entro giugno 2028); una seconda, legata all’adozione di una strategia anticorruzione (nell’anno successivo).
Un elemento particolarmente rilevante riguarda l’art. 7 della direttiva, che obbliga gli Stati membri a criminalizzare le “violazioni gravi della legge” nell’esercizio di funzioni pubbliche. La formulazione è volutamente generica, per lasciare margini di discrezionalità nel recepimento, ma l’effetto è chiaro: l’Italia è tenuta a reintrodurre nel proprio sistema almeno alcune delle condotte già coperte dall’abrogato art. 323 c.p.
Non si tratta di ripristinare la vecchia fattispecie, accusata a lungo di eccessiva genericità e scarsa tassatività, ma di costruire un presidio penale preciso e circoscritto per le condotte più gravi: il funzionario che favorisce un amico in un concorso pubblico, il dirigente che esercita un potere discrezionale per un interesse privato, il responsabile che nega un atto dovuto per danneggiare deliberatamente un cittadino.
Questo discorso è importante, ma non deve mettere in ombra l’importanza di un rinnovato approccio al problema. Una delle criticità storiche dell’Italia è il suo dividersi in fazioni: l’anticorruzione deve uscire da questo cono d’ombra, attraverso un approccio equilibrato e pragmatico, orientato all’effettiva tutela delle persone nel rapporto con l’amministrazione: titolari di diritti che devono essere assicurati da un’amministrazione capace, imparziale, trasparente.
La sfida è questa: se la condividiamo, il problema di come assicurarla nell’equilibrato bilanciamento di misure di prevenzione e di contrasto diviene una questione applicativa, di dosaggi consapevoli e sempre perfezionabili.
Il protagonismo degli amministratori consapevoli: una via già percorribile
La direttiva descrive un modello di anticorruzione che in Italia è ancora un’aspirazione diffusa ma non una pratica sistematica. Eppure quel modello esiste già, almeno in parte: lo praticano quelle amministrazioni che non si limitano a compilare il PIAO come adempimento burocratico, ma lo usano come strumento reale di mappatura e gestione del rischio e come strumento di effettiva integrazione delle esigenze di integrità con quelle complessive di valore pubblico; che supportano il RPCT come figura di sistema e non come parafulmini istituzionale; che investono nella formazione del personale non per aggiornare le competenze tecniche ma per costruire una cultura dell’integrità; che individuano negli obblighi di legge una base da cui partire nella costruzione di un sistema efficace e non un mero adempimento.
La Carta di Avviso Pubblico — strumento ad adesione volontaria, aggiornato sulla base di un percorso partecipato e riconosciuto nelle valutazioni europee sullo Stato di diritto come buona pratica — è la traduzione operativa di questo modello. Non è un insieme di divieti: è l’articolazione di una postura etica e istituzionale che considera l’integrità pubblica una condizione della qualità democratica, non un vincolo burocratico da soddisfare.
Quella postura non aspetta la direttiva. La anticipa. E la anticipa nel modo più efficace possibile: non attraverso la compliance formale, ma attraverso il protagonismo politico. Amministratori di diverso colore politico che scelgono — liberamente, consapevolmente — di fare dell’integrità pubblica una priorità, non perché lo impone una norma europea, ma perché la corruzione erode i diritti dei loro cittadini, distorce la concorrenza, prosciuga le risorse dei servizi pubblici, corrode la fiducia nelle istituzioni democratiche.
Alcune cose da fare sin d’ora
In attesa del recepimento, le amministrazioni locali non sono spettatori passivi. Ci sono almeno quattro ambiti in cui agire già adesso.
Rafforzare il RPCT come figura di sistema
Il responsabile anticorruzione è ancora troppo spesso una figura isolata, coinvolta nella redazione del PIAO annuale (e anche qui, spesso, con un ruolo limitato alle misure della sezione di anticorruzione); la tensione istituzionale a supporto dell’anticorruzione come funzione prioritaria si è smarrita ed è diffusa la critica ad un sistema avvertito come formalistico e burocratico.
La direttiva — e ancor di più il modello di anticorruzione che promuove — richiede che il RPCT sia un interlocutore stabile dell’organo politico-amministrativo, dotato di risorse, autorevolezza e accesso alle informazioni necessarie per svolgere una funzione reale e strategica. Rafforzarlo non richiede nuove norme: richiede una scelta organizzativa e politica.
Usare il PIAO come strumento reale di governo di un’integrità efficiente
Il Piano Integrato di Attività e Organizzazione può essere un documento di carta o uno strumento di governo. La differenza la fa la qualità dell’analisi del rischio: mappatura reale delle aree vulnerabili, misure concrete e verificabili, indicatori di attuazione che consentano una valutazione effettiva a fine anno. La direttiva chiede esattamente questo, a livello di strategia nazionale: le amministrazioni virtuose possono cominciare da subito.
Un uso strategico degli strumenti a disposizione
Il cittadino va messo al centro del discorso sulla prevenzione della corruzione: è dai vuoti di tutela che ha, o può avere (nei concorsi, nelle domande di finanziamento, nell’esercizio dei suoi diritti) che occorre ricomporre una strategia: che è certo nazionale, ma può essere già “locale”. Un uso consapevole e pro-attivo dei diversi strumenti a disposizione può dare efficace risposta, a solo titolo esemplificativo, alla perdita di fiducia che si accompagna all’assenza di protezione penale nei concorsi pubblici.
Procedure più rigorose, commissioni meglio formate, maggiore attenzione ai conflitti di interesse: è un sistema che già esiste, ma possono essere sviluppate e condivise buone pratiche per un’amministrazione sempre più integra e imparziale. Ripensare le misure ex parte populi, più che intorno alle procedure, permette di sviluppare alleanze, di mettere in relazione la funzione tecnica di anticorruzione con i cittadini e la società civile, consente di mettere a valore politico adempimenti non formali.
Partecipare attivamente alla costruzione della legge e della strategia nazionale
L’attuazione della direttiva richiederà, verosimilmente, il ripensamento complessivo della legge sull’anticorruzione e la trasparenza: è un’occasione da non perdere, evitando il rischio di operazioni frammentarie e tecniche di “mero recepimento”. Il percorso verso la nuova legge anticorruzione va costruito con il protagonismo delle forze politiche e delle energie istituzionali del paese, a partire da quanti vedono con forza l’esigenza di rinnovare e rinsaldare un patto di fiducia con i cittadini attraverso l’integrità e la trasparenza.
La strategia nazionale anticorruzione prevista dalla direttiva, d’altronde, non sarà costruita solo dal governo centrale, né potrà più essere un compito tecnico rimesso integralmente all’autorità anticorruzione.
La direttiva richiede il coinvolgimento della società civile e — necessariamente — degli enti territoriali, che rappresentano il livello di governo più vicino ai fenomeni di corruzione e alla percezione dei cittadini. Avviso Pubblico e le amministrazioni che ne fanno parte hanno titolo e capacità per essere protagonisti di questo processo, non destinatari passivi.
L’integrità pubblica come condizione di capacità dello Stato democratico
Parlare di anticorruzione significa parlare di qualità dell’amministrazione, di capacità di presa in cura dei bisogni sociali, di prevalenza degli interessi generali, di esercizio imparziale delle funzioni, di affidabilità e ricostruzione di un rapporto di fiducia con il cittadino che richiede attenzione e conferme nell’esercizio concreto dei compiti pubblici. Significa parlare di buona amministrazione.
Questo anzitutto perché la corruzione non è solo una questione giudiziaria o amministrativa. È un danno ai diritti di chi subisce la prevaricazione, una distorsione della concorrenza che punisce le imprese oneste, un drenaggio di risorse pubbliche che impoverisce i servizi ai cittadini, una corrosione lenta della democrazia. La corruzione è nemica della Repubblica, sosteneva Pertini.
I dati del Corruption Perception Index di Transparency International mostrano un arretramento costante della percezione dell’Italia, in un contesto europeo in cui la corruzione è vissuta come un problema grave dalla grande maggioranza dei cittadini. Ad essere danneggiate sono costantemente le categorie più deboli.
La corruzione è nemica dell’ambiente, del merito, delle pari opportunità, delle imprese più efficienti, della qualità delle opere. La corruzione uccide: l’ha dimostrato una ricerca della rivista Nature, anni addietro, spiegando che in caso di terremoto il fattore che rende più alto il numero dei morti è proprio la corruzione (l’integrità delle strutture dipende dall’integrità dei funzionari che ne seguono la realizzazione).
La direttiva europea è, nei suoi limiti, un punto di partenza. Non è un testo rivoluzionario: è il prodotto di un difficile compromesso politico tra ventisette ordinamenti diversi, con resistenze significative (e però risolte e superate, in questo testo) da parte di alcuni governi. Ma il fatto che l’anticorruzione sia diventata — per la prima volta — una politica europea vincolante cambia la traiettoria. Come è successo con i contratti pubblici, le prime direttive aprono la strada a generazioni successive di norme progressivamente più esigenti.
La differenza, per l’Italia, non sta nelle norme di recepimento. Sta nella volontà istituzionale di considerare l’integrità pubblica una priorità politica, non un mero adempimento amministrativo. Quella volontà non si decreta per legge. Si costruisce, un’amministrazione alla volta, con scelte concrete, con cultura, con coraggio. Con il protagonismo, insomma, di quegli amministratori democratici che hanno scelto di non aspettare che la norma li obbligasse.
* professore ordinario di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Perugia, direttore del Dipartimento di Scienze politiche.