Riprendiamo le pubblicazioni di Ap-profondimenti con una riflessione relativa alla gestione da parte degli enti locali italiani dei progetti regolati dal PNRR (Piano nazionale di ripresa e resilienza), tratta dalla tesi di laurea, presentata da Giacomo Tarsitano a conclusione del corso di laurea magistrale in giurisprudenza, svolto presso l’Università di Bologna. Il titolo della tesi è “L’ente comunale come frontiera amministrativa: fra azioni per arginare le infiltrazioni mafiose e strategie di contrasto“. La relatrice è stata la professoressa Stefania Pellegrini, docente del corso “Mafie e antimafia”, Direttrice del Collegio Superiore dell’Università di Bologna.
Si avvicina sempre di più il 31 dicembre 2026, data che segna la fine della stagione di ripresa a seguito dalla pandemia da Covid-19, caratterizzata dal più grande piano economico comunitario della storia: il Next Generation EU, pensato per accelerare percorsi di transizione e modernizzazione degli Stati membri. L’Italia è il paese che ne ha maggiormente beneficiato, per un ammontare complessivo di quasi 194,4 miliardi di euro, la cui spesa è regolata dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Questa erogazione di fondi straordinaria ha impattato fortemente non solo sulle progettualità di portata nazionale, ma capillarmente ha fatto pervenire sui territori un ammontare di risorse superiore del 40% della portata economica ordinaria degli enti locali destinatari, per un totale di 40 miliardi di euro e 101.936 progetti da realizzare, stando ai dati ANCI del 2024.
Di per sé queste cifre dovrebbero rassicurare sul fatto che vi saranno trasformazioni positive di cui percepiremo presto gli effetti, certamente in molti casi sarà così, ma al contempo per comprendere l’effettiva incidenza nella realtà di questi numeri occorre leggerli congiuntamente ad altri, quelli relativi alla dimensione media dei Comuni, alla carenza di personale e alle ulteriori complessità generate dalle disparità tra Nord e Sud.
Molte risorse economiche, poche umane per gestirle
L’imponente ammontare di risorse stanziato costituisce, infatti, senza dubbio un’opportunità di sviluppo, contestualmente però rappresenta un onere impegnativo da sostenere considerato che il 70% dei Comuni del nostro paese ha meno di 5.000 abitanti e strutture amministrative già poco attrezzate per affrontare le attività ordinarie.
Queste per di più sono in sofferenza a causa di una progressiva perdita di dipendenti: stando ai dati ISTAT, dal 2011 al 2021 si è registrata una diminuzione del 20% del personale impiegato negli enti locali ed un aumento dell’anzianità dello stesso di 8 anni, attestandosi intorno ai 53 anni l’età media dei lavoratori, mentre solo l’1,9% del totale ha un’età inferiore ai 30 anni.
In questo quadro si inserisce il modello competitivo adottato per la selezione dei progetti da finanziare con le risorse europee. La quantità di passaggi burocratici a cui adempiere e la complessità della documentazione da fornire in alcuni casi ha scoraggiato gli enti locali meno efficienti fino alla rinuncia della candidatura dei progetti. La conseguenza di questa dinamica è inevitabilmente che gli enti locali spesso rimasti esclusi dal riparto dei fondi Next generation EU siano proprio quelli meridionali che ne avrebbero avuto maggiore bisogno e ai quali dovrebbe essere destinato il 40% delle risorse del Piano, clausola che risente di evidenti difficoltà nell’essere rispettata.
Sempre con riguardo al divario Nord – Sud, alle difficoltà di candidatura si sommano quelle di realizzazione dei progetti selezionati: secondo quanto riportato dal rapporto Svimez 2022, nel quale si analizzano i tempi di realizzazione di infrastrutture sociali nelle varie regioni di Italia, a fronte di una diffusa lentezza di realizzazione, i Comuni del Mezzogiorno impiegano mediamente circa 450 giorni in più per portare a compimento i progetti.
A testimonianza delle difficoltà strutturali che caratterizzano gli apparati amministrativi locali e nel cui solco si è collocata la spesa delle risorse Next Generation EU, con poco più di un anno alla scadenza del Piano, del sopra riportato complessivo ammontare di risorse stanziate per il nostro paese ne è stato speso solo il 33,81%.
Il carente supporto dello Stato su controlli e trasparenza
Nel contesto descritto di sfide e criticità la macchina statale è risultata inadeguata nell’accompagnare gli enti locali, ridurne il divario di capacità, risultando inoltre manchevole su due aspetti cruciali per sventare una distrazione dei fondi verso interessi illeciti: i controlli e la trasparenza.
Sotto il profilo dei controlli è stato assegnato un ruolo primario alla Corte dei Conti, che si occupa di riferire semestralmente al Parlamento sullo stato di attuazione del Piano, con valutazioni in merito ai parametri di economicità, efficienza ed efficacia rispetto al raggiungimento degli obiettivi prefissati nel semestre esaminato.
Va tuttavia puntualizzato che con il decreto legge n. 44 del 2023, come modificato in sede di conversione in legge, è stato eliminato il cosiddetto «controllo concomitante» per le opere del PNRR: resta, dunque, il solo «controllo successivo», che garantisce una minore capacità di intervento per rintracciare illeciti e gestioni di spesa inopportune, eliminando nei fatti l’attività di prevenzione.
Alle carenze nei controlli si sommano quelle riguardanti la trasparenza sui dati relativi al PNRR vista la frammentazione e l’inaccessibilità dei portali preposti alla loro pubblicazione (Italia Domani, ReGiS, OpenCUP, Portale ANAC, OpenBDAP), come chiaramente riportato dall’indagine “PNRR ai raggi X” condotta da Libera, Gruppo Abele, Common e Lavialibera, avviata a partire da settembre 2022.
Ciò ha comportato che della pubblicazione e analisi delle informazioni relative alla spesa del PNRR si siano occupati soggetti privati di varia natura: la rete nata con la campagna “dati bene comune”; il progetto LIBenter, nato nell’ambito dell’Università Cattolica del Sacro Cuore per sviluppare strategie replicabili di monitoraggio sui dati; l’osservatorio civico PNRR e la fondazione Openpolis. Quest’ultima con un dettaglio costante ha reso pubblici i dati disponibili sul PNRR tramite la piattaforma Open PNRR, commentandoli tramite articoli e dossier redatti da un comitato scientifico.
Il monitoraggio attivo da parte di alcuni enti locali
Non solo la società civile si è attivata davanti alle mancanze in materia di trasparenza e controlli, ma anche gli stessi enti locali, nei casi più virtuosi, hanno strutturato strategie per monitorare l’attuazione del PNRR.
Sotto il profilo dei controlli, molte città metropolitane e comuni hanno siglato protocolli con i comandi provinciali della Guardia di Finanza per sviluppare scambi informativi celeri ed implementare attività formative per il personale amministrativo coinvolto nella gestione dei fondi.
Per quanto riguarda strettamente la trasparenza, 13 dei 15 comuni più grandi d’Italia hanno sviluppato un sito dedicato alla diffusione di dati in materia di PNRR, solo 7 su 15 però pubblicano informazioni aggiornate sullo stato di avanzamento dei progetti. Con riferimento alle città metropolitane 11 su 14 hanno realizzato un sito ad hoc o una sezione all’interno del portale istituzionale per informare i cittadini sui progetti finanziati con i fondi europei.
Peculiare è il caso di Bologna, dove il sito dedicato “Cresce Bologna” è condiviso tra città metropolitana e comune capoluogo, semplificando positivamente l’accesso ai dati. In generale 8 città metropolitane mettono a disposizione un elenco dettagliato dei progetti finanziati, ma in soli 4 casi sono fornite indicazioni sul loro stato di avanzamento (fonte Openpolis).
I prevedibili interessi e profitti delle organizzazioni criminali
Nonostante gli sforzi profusi da alcuni enti e da componenti della società civile, la disomogeneità delle azioni implementate e la mancanza di una chiara regia sul piano nazionale rendono le buone pratiche episodi positivi in un quadro preoccupante. Proprio nelle pieghe di strutture amministrative arrugginite, vecchie e non preparate si trovano i cunicoli che permettono alle scattanti e silenziose organizzazioni criminali di accaparrarsi le risorse pubbliche.
Prova dell’inefficacia delle strategie messe fino ad ora in campo sono i dati restituiti dalla relazione annuale della Procura Europea (EPPO) che nel 2024 individua l’Italia come il paese con il maggior numero di indagini attive e il valore più alto di risorse economiche oggetto di indagine. Su 2.666 indagini attive, 764 sono italiane, di cui 200 hanno una dimensione transnazionale e 228 riguardano il PNRR, per un totale di 530 persone rinviate a giudizio e 605.3 milioni di euro di beni congelati, destinati a crescere con l’avanzare degli approfondimenti giudiziari.
Questo primato negativo era evitabile? Se si fosse fatto tesoro delle esperienze già vissute, sicuramente oggi le statistiche sarebbero diverse. Se si fossero compresi i rischi annunciati, le attività di prevenzione non sarebbero state smantellate e i controlli sarebbero stati più puntuali e trasparenti. Già con i fondi per la Politica Agricola Comune si era constatata l’impreparazione del nostro paese, come riportano i dati della Guardia di Finanza, che a seguito di 13.000 controlli svolti tra il 2014 e il 2016 hanno accertato che ben 735,6 milioni sui quasi 1,2 miliardi stanziati sono stati ottenuti in maniera fraudolenta, comportando quindi una dispersione di più del 60% dei fondi destinati ai nostri territori.
Dunque, davanti alla complessità di un piano inedito per dimensioni e impatti, all’impreparazione e inadeguatezza delle strutture amministrative, come Cocciante, nella malinconia di un’estate che muore e di un’occasione imperdibile che si sta consumando, possiamo dire amaramente: “Era già tutto previsto”.