Il ruolo degli Enti locali nella prevenzione e nel contrasto all’evasione e all’elusione fiscali

Non è facile definire l’evasione fiscale perché si tratta di un fenomeno complesso spesso affrontato con un approccio riduttivo che omette di considerare che essa è in larga parte collegata all’economia sommersa, ossia all’occultamento di basi imponibili generate dall’impiego dei fattori produttivi. Le esigue analisi statistiche sul sommerso e sull’evasione limitano la nostra conoscenza di questi fatti dannosi non solo per l’economia ma per la stessa coesione sociale. In generale, si può dire che l’evasione fiscale consiste nel mancato pagamento del tributo prescritto dalla legge cui la Costituzione (art. 23) riserva il compito di imporre le prestazioni patrimoniali. L’importanza dei tributi e la conseguente necessità di una lotta seria ed efficace all’evasione fiscale emergono dal ripetuto richiamo nella nostra Carta fondamentale alle funzioni e ai servizi che richiedono risorse economiche adeguate e la cui fonte è rappresentata quasi interamente dai tributi. Senza risorse economiche non possono essere tutelati i diritti inviolabili dell’individuo (art. 2 Cost.) e rimossi gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana (art. 3 Cost.); senza risorse non può essere assicurato al non abbiente il diritto di agire e difendersi in giudizio (art. 24 Cost.), il diritto alla salute (art. 32 Cost.), il diritto allo studio (artt. 33 e 34 Cost.), il diritto all’assistenza sociale (art. 38 Cost.), né può essere agevolata la formazione della famiglia e il suo sostegno (art. 31 Cost.). Per la Costituzione italiana la ragione del tributo è l’adempimento di un dovere inderogabile di solidarietà come previsto dall’articolo 2, secondo cui la Repubblica non solo riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, ma afferma anche l’esistenza dei doveri, come reso esplicito dall’articolo 53: “Tutti sono chiamati a concorrere alle spese pubbliche”.

L’evasione fiscale va tenuta distinta dall’elusione fiscale che è caratterizzata da atti formalmente legali anzi tipici in quanto previsti dalla legge, ma congegnati in modo da ottenere un risparmio di imposta non consentito: l’atto è voluto, è conforme alla legge, ma tende ad uno scopo illegale perché sostanzialmente evasivo. Nell’ordinamento giuridico italiano non è ancora presente una clausola antielusiva generale, tuttavia la giurisprudenza ha ricondotto l’abuso del diritto in materia tributaria nell’ambito degli istituti c.d. antielusivi e ha individuato tale abuso in quelle operazioni prive di spessore economico che l’impresa mette in atto per ottenere risparmi di imposta attraverso l’utilizzo distorto di schemi giuridici. Il collegamento tra elusione, abuso del diritto e buona fede è stato chiarito, per la prima volta, dalla Corte di Cassazione (sentenza 10 dicembre 2002, n. 17576) secondo cui i doveri di buona fede e collaborazione, dal lato del contribuente, implicano il divieto di condotte connotate da abuso dei diritti o tese ad eludere una “giusta” pretesa tributaria. Se la buona fede è riferita al Fisco, è derivazione dei principi generali di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione e si manifesta in un obbligo di condotta coerente, non contraddittoria o discontinua.

In un contesto internazionale in cui l’Italia è ai vertici quanto alle dimensioni del fenomeno dell’economia sommersa (Corte dei Conti, Sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto 2014 sul coordinamento della finanza pubblica: “il 21,1 per cento del Pil nel 2013”), con drammatiche conseguenze sul livello della pressione fiscale, eccessivo e mal distribuito, i comuni sono chiamati ad assumere un ruolo attivo nella prevenzione e nel contrasto all’evasione ed elusione fiscali.

In omaggio al principio costituzionale di sussidiarietà che esprime una preferenza per il livello di governo più vicino ai cittadini (art. 118 Cost.), la partecipazione attiva dei comuni alla fase di accertamento è la chiave per dare nuovo impulso alla lotta all’evasione fiscale, come già previsto dall’articolo 44 del testo unico delle imposte sui redditi (d.P.R. n. 600 del 1973), cui non è mai stata data concreta attuazione. Le segnalazioni dei comuni all’Agenzia delle entrate devono essere “qualificate”, cioè riguardare posizioni soggettive per cui siano rilevati e segnalati atti, fatti e negozi che evidenzino, in modo diretto e senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi ed elusivi. In particolare, all’Agenzia deve essere segnalato ciò che può tradursi in un atto di accertamento, mentre alla Guardia di finanza va segnalato ciò che ha bisogno di un supplemento investigativo, è l’articolo 36 del testo unico già citato, che si occupa della “comunicazione di violazioni tributarie”. Per potenziare l’azione di contrasto all’evasione, il Governo ha inteso promuovere la partecipazione dei Comuni attraverso il riconoscimento di una quota, pari al cento per cento per il triennio 2012-2013-2014, delle maggiori somme dei tributi statali riscosse a titolo definitivo a seguito dell’intervento comunale. Tuttavia, siamo ancora lontani da un’ampia diffusione della partecipazione dei comuni all’accertamento dei tributi erariali, infatti, da un lato, la struttura organizzativa degli uffici tributari comunali è stata sostanzialmente ridimensionata, dall’altro lato, non sono ancora divenute prevalenti le buone pratiche in cui si è saputo fare rete all’interno dei diversi settori della macchina amministrativa dell’ente, nonchè con gli altri operatori.

Nella strategia complessiva di contrasto all’evasione fiscale un aspetto importante si ritrova nell’efficacia dell’azione di riscossione dei tributi non spontaneamente versati dai contribuenti. A proposito delle entrate degli enti locali, Equitalia S.p.A. e le società da essa partecipate termineranno di compiere le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate tributarie e patrimoniali, inderogabilmente il 31 dicembre 2014. Dal momento di tale cessazione, spetterà ai comuni eseguire tali attività e, nel caso in cui optino per l’affidamento del servizio a soggetti esterni, dovranno procedere nel rispetto delle norme in materia di evidenza pubblica. La scadenza si avvicina, il sistema dei comuni è quindi sollecitato a tracciare nuovi modelli organizzativi della riscossione che bilancino l’esigenza di efficacia con la ineludibile tutela dei diritti del contribuente, soprattutto se in situazione di grave difficoltà economica.

Il ruolo degli enti locali nella lotta all’evasione fiscale deve essere riguardato anche sotto il profilo di un diverso rapporto tra Fisco e contribuente, come rimarcato dalla Corte dei conti (Sezioni riunite in sede di controllo, Elementi per l’Audizione del Presidente della Corte dei conti presso le Commissioni Bilancio V e Finanze VI della Camera dei deputati, 19 giugno 2013) secondo cui la pubblica amministrazione può diventare parte attiva nella fase dell’adempimento, attraverso un sistema di confronto con il cittadino, che utilizzi la tecnologia non solo in chiave reattiva.

L’evasione si combatte rendendo il sistema tributario più razionale, semplice, certo ed equo nella ripartizione dei carichi fiscali, perché l’instabile quadro normativo dei rapporti, economici e finanziari, tra i diversi livelli di governo, l’intricata disciplina della materia, gli adempimenti fiscali inutili rendono più difficili i controlli e lo stesso versamento dei tributi da parte dei contribuenti. La lotta all’evasione e all’elusione fiscali impone l’abbandono dell’approccio “emergenziale” nell’esercizio del potere pubblico, insieme al frequente ricorso alla decretazione d’urgenza, che sovente giustifica trattamenti uguali per situazioni diverse.

di Daniela Bauduin