La Commissione II Giustizia della Camera, nella seduta del 28 Marzo (video), nell’ambito dell’esame del disegno di legge, approvato dal Senato, recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare” (AC 1718), ha svolte una serie di audizioni.

Di seguito la sintesi delle audizioni di Enrico Infante, componente della Giunta esecutiva centrale dell’ANM, di Raffaele Cantone, procuratore della Repubblica di Perugia, di Francesco Petrelli, presidente dell’UCPI e di Giuseppe Busia, Presidente dell’ANAC.

ANM, Enrico Infante

La posizione dell’ADM ha toni prevalentemente critici su questo disegno di legge.

Abrogazione del reato di abuso d’ufficio: l’abolizione secca dell’art. 323 c.p. lascia scoperti troppi settori che sarebbero, invece, bisognosi di sanzioni penali (es. il vertice di un’amministrazione che affida degli appalti violando tutte le normative di settore: oggi ha il timore di incorrere nell’abuso d’ufficio, con la riforma non lo avrebbe più; oppure il caso del componente di una commissione di concorso che comunica i testi scritti: non incorrerebbe più in sanzioni penali; oppure, ancora, il caso sindaco che di fronte al dirigente comunale che si vuole candidare gli toglie per ritorsione ogni incarico: con l’abrogazione non incorrerebbe più in sanzioni penali). Si tratta di casi già affrontati. Con l’abolizione secca dell’abuso di ufficio si apre un grave vulnus di tutela penale.

La principale obiezione è che ci sono pochissime condanne: ma la vera ragione del fatto che l’abuso d’ufficio oggi produce cosi poche condanne di fronte a tanti procedimenti risiede nell’avverbio “intenzionalmente” presente nel testo (il dolo intenzionale è, del resto, una rarità nel nostro ordinamento). Si sono introdotti vari requisiti di punibilità, e provare la fattispecie è quasi impossibile. È facile allegare per l’imputato il perseguimento di un interesse pubblico, e se non si prova la totale assenza di interesse pubblico nella condotta, con l’attuale testo dell’art. 323 c.p., scatta l’assoluzione. L’abuso d’ufficio, inoltre, è presente in tutti gli ordinamenti penali europei.

Modifica del reato di traffico di influenze illecite: si tratta di una radicale decurtazione del reato, poiché sparirebbe dal penalmente rivelante il traffico di influenze illecite diretto a qualcosa che non è la corruzione e quello che si basa su relazioni solo asserite (e non esistenti) con il funzionario da parte dell’intermediario/faccendiere.

ADM ha sottolineato che tale decurtazione della fattispecie violerebbe obblighi internazionali e pattizi. L’argomento critico di fronte a questa tesi di ADM è quello che tali convenzioni non obbligherebbero il nostro Paese a criminalizzare il traffico di influenze illecite, ma semplicemente a considerare tale incriminazione. Va rilevato che la Convenzione del Consiglio d’Europa del 2002, ratificata con la legge 112, ci obbliga a criminalizzare il traffico di influenze illecite anche in caso di relazione meramente asserite.

Altri aspetti processuali (es. previsione del cd. Collegio cautelare): sarebbe incompatibile con l’attuale assetto dell’organizzazione giudiziaria, poiché i piccoli tribunali non possono garantire un Collegio di tre persone per l’adozione delle misure cautelari in carcere. Anche i meccanismi previsti dalla Legge rischiano di mettere in discussione il principio della cd. giustizia di prossimità.

Per quel che concerne il previo interrogatorio dell’indagato nel caso si richiedano misure cautelari e ci sia solo il pericolo di reiterazione del reato: il rischio è di incrementare il pericolo di inquinamento probatorio e di incrementare il numero di misure cautelari.

 

Raffaele Cantone, procuratore della Repubblica di Perugia

Ci sono particolari perplessità sul disegno di legge, in particolare sull’abrogazione dell’abuso d’ufficio che è un arretramento significativo sul piano del contrasto alla corruzione. L’abuso d’ufficio è un fondamentale reato spia e la sua abrogazione renderà più complesse le indagini sui reati di corruzione. Quasi sempre le indagini sulla corruzione nascono da indagini sull’abuso d’ufficio, anche rispetto alle segnalazioni dei cittadini. L’abrogazione di questa fattispecie sarà un danno per le indagini in materia di corruzione. L’abrogazione dell’abuso d’ufficio renderà, inoltre, anche più difficilmente punibili i comportamenti vessatori verso i cittadini.

Anche sul traffico di influenze illecite ci sono perplessità significative, perché la definizione di mediazione illecita che viene introdotta, in combinato con l’abrogazione dell’abuso d’ufficio, renderà il nuovo reato di traffico di influenze illecite di fatto inapplicabile. Le conseguenze sono negative anche sul piano dei rapporti che riguardano il lobbismo: vengono rese di fatto lecite delle forme di lobbismo che sono vietate in tutti gli altri paesi.

Anche nella parte procedurale c’è un arretramento nel contrasto ai reati contro la PA: nella parte in cui si richiede il previo interrogatorio dell’indagato, ad esempio, si impone una grave difficoltà nell’adottare le misure cautelari. In generale, si attenua il piano di contrasto alla criminalità dei colletti bianchi.

L’introduzione del Gip collegiale creerà problemi a uffici medio-piccoli (es. Perugia), anche rispetto ai meccanismi di incompatibilità nei reati di corruzione.

Le modifiche agli articoli 114 e 116 (pubblicazione delle intercettazioni) sono invece equilibrate e corrette. Ma queste nuove disposizioni non si applicheranno a tutto il materiale che va trattato con pari delicatezza (es. le acquisizioni documentali sulle memorie dei cellulari). Le norme dell’art. 116 non coprono, cioè, la parte più delicata.

 

UCPI, Francesco Petrelli

Abrogazione dell’abuso d’ufficio: sull’abuso d’ufficio non esistono obblighi convenzionali (vd. Convenzione di Merida del 2003 o la raccomandazione dell’Europa, non ancora pervenuta dall’UE in forma di direttiva, di cui si discute): in questi testi c’è solo un invito a considerare la possibilità di introdurre negli ordinamenti nazionali una norma di questo tipo, ma non un obbligo.

Garanzie del difensore (modifica dell’art. 103 cpp): la questione rileva sotto il profilo processuale e sotto quello tecnico. L’interruzione dell’intercettazione tra avvocato ed assistito pone anche un problema tecnico. Bisogna in primo luogo comprendere come l’operante viene a conoscenza che si tratta di un dialogo tra difensore ed assistito; e bisogna capire se si può tecnicamente interrompere l’intercettazione.

Interrogatorio anticipato: l’ipotesi trova il consenso dell’Unione delle Camere Penali perché dà più garanzie. Uno degli appunti riguarda il numero ridotto delle ipotesi in cui si procede all’interrogatorio anticipato.

 

ANAC, Giuseppe Busia

Abuso d’ufficio: la ratio della normativa è stata motivata con due ragioni: 1. superare la paura della firma; 2. il numero elevato di assoluzioni rispetto ai procedimenti aperti. Sulla cd. paura della firma, le ragioni sono legate non tanto alla paura di subire una condanna per l’abuso d’ufficio (visto anche che la norma richiede una intenzionalità nella condotta che, laddove assente, non porterebbe ad alcuna condanna), ma più spesso alla scarsa chiarezza normativa e alla assenza di mezzi nelle PA che si trovano a gestire procedure complesse e non hanno tutti gli strumenti per farlo. L’altro elemento rilevante è quello del rapporto procedimenti aperti/condanne: c’è un efficace filtro giurisdizionale, ma soprattutto i numeri dovrebbero essere contestualizzati alla luce delle recenti restrizioni della fattispecie e delle disposizioni introdotte con la Riforma Cartabia. Il fatto che ci siano dei numeri è un elemento di riflessione. Ma la riforma del 2020 ha comunque ristretto le maglie dell’art. 323 c.p. La fattispecie è ora estremamente puntuale, e ciò (se si mantenesse l’art. 323 c.p.) porterebbe a una futura restrizione dei numeri evidenziati.

A livello internazionale, la Convenzione di Merida prevede non il vincolo, ma una forte spinta alla previsione dell’abuso d’ufficio e del traffico di influenze illecite. Il vincolo è presente invece in una proposta di direttiva dell’UE.

L’elemento più importante da valutare è quello dei possibili vuoti normativi che permarrebbero con l’abrogazione dell’abuso d’ufficio. Ad esempio: il venir meno dell’obbligo di astensione in caso di conflitti di interessi (oggi invece previsto dall’art. 323 c.p.) apre alle ipotesi in cui il pubblico funzionario decide anche su persone vicine facendo venir meno l’imparzialità della PA e di conseguenza la fiducia nell’Amministrazione pubblica; l’esclusione dell’applicabilità del reato di turbativa d’asta ai concorsi pubblici, ribadita dalla Cassazione (in ottica garantista), combinata con l’abrogazione dell’abuso d’ufficio, lascia sguarnita queste ipotesi; il riferimento nell’art. 322-bis c.p. all’abuso d’ufficio, che con l’abrogazione verrebbe meno, aprirebbe anche in questo caso un vuoto normativo. Il tema è anche quello di aprire a nuove incertezze normative, dopo l’abrogazione dell’abuso d’ufficio considerato come “norma di chiusura” del sistema. Quali alternative sono possibili per colmare i vuoti? Si potrebbero colmare le lacune intervenendo sulle singole fattispecie (es. modificare la norma sulla turbativa d’asta dicendo che si applica anche al caso dei concorsi pubblici oppure al caso in cui non si sia effettuata una gara), ma questo aprirebbe a una serie di interventi puntuali (preferibili rispetto al vuoto), oppure si potrebbe circoscrivere ulteriormente l’art. 323 c.p. riscrivendolo.

Traffico d’influenze illecite: va rilevato che a livello internazionale esso è richiesto più puntualmente. L’elemento più importante è che dopo la riforma residuerebbe solo l’ipotesi della remunerazione del Pubblico ufficiale e non più l’ipotesi della remunerazione della mediazione. Il meccanismo più frequente è che tale reato si connette all’abuso d’ufficio, ma il venir meno dell’abuso d’ufficio rende molto limitata l’applicabilità della fattispecie di traffico di influenze illecite.

Elementi di prevenzione della corruzione: il Governo ha dichiarato di voler rafforzare la parte di tutela amministrativa. È corretto, a partire dal tema del conflitto di interessi. Due esempi:

• la normativa sui portatori di interessi, che disciplini le lobby e dica cosa si può fare e cosa non si può fare, garantisca trasparenza, escluda la possibilità di remunerazioni, ecc;
• la regolamentazione dei conflitti di interessi, dando alle Autorità di prevenzione della corruzione strumenti più pregnanti a livello amministrativo nei casi di conflitti di interessi, e realizzando la Piattaforma unica della trasparenza (già chiesta da Anac in altre occasioni).