Premessa.La Commissione di inchiesta sul sistema di accoglienza, identificazione ed espulsione dei migranti ha dedicato particolare attenzione al tema dei minori stranieri non accompagnati, soggetti caratterizzati da particolare vulnerabilità, che necessitano pertanto di una specifica attività di assistenza e supporto. A tal fine il 12 gennaio 2017 ha nuovamente audito il Vice prefetto Maria Caprara, responsabile della Struttura di missione per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, istituita presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno (già ascoltata in precedenza nelle sedute del 22 settembre 2015 e del 1° ottobre 2015). Nella seduta del 17 gennaio 2017 è stata ascoltata la dottoressa Gianna Maria Nanna, sostituto procuratore presso il tribunale per i minorenni di Bari ed esperta in materia di giustizia minorile; successivamente sono stati auditi la Garante per l’infanzia e l’adolescenza, Filomena Albano (seduta del 21 marzo 2017) e il Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Miur, Rosa De Pasquale (seduta del 22 marzo 2017). Qui di seguito sono sintetizzati gli aspetti salienti di tali ultime quattro audizioni.
Il sistema di accoglienza per minori stranieri non accompagnati. La responsabile ricorda che il sistema di accoglienza per i minori stranieri non accompagnati è ancora in costruzione: si tratta del sistema definito nella seduta della Conferenza Unificata Stato autonomie locali del 10 luglio 2014, quando venne approvato il primo Piano Nazionale per far fronte allo straordinario arrivo di cittadini extracomunitari, volto ad assicurare un’assistenza adeguata ai minori, da realizzare attraverso un’azione concertata da Amministrazioni statali, regionali e locali. L’ordinamento attribuisce ai sindaci la responsabilità della tutela di questi ragazzi, ma il loro incremento ha reso difficile far fronte a questo compito, soprattutto a causa degli oneri che derivano da questa specifica accoglienza. Proprio per questo nel 2012 è stato istituito il Fondo per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (attualmente pari a 170 milioni di euro), la cui gestione è affidata dal 2014 al Ministero dell’Interno, incaricato di “ricondurre il fenomeno a una governance di sistema”. Segnala a tale riguardo che nel 2016 i minori sbarcati su territorio nazionale sono stati 25.846, il doppio di quelli arrivati nel 2015 (12.360). il Vice prefetto ricorda che a questi dati vanno aggiunti quelli relativi ai minori che arrivano in Italia attraverso valichi terrestri, da alcuni anni in aumento.
La struttura di missione presso il Ministero dell’interno. Il Vice prefetto illustra la Struttura di missione per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, costituita dal Ministro dell’interno a pochi giorni dall’Intesa in Conferenza. Per ottenere le risorse necessarie si sono rivolti all’Unione europea, facendo presente le necessità di un sostegno anche finanziario e proponendo una linea di attività. La Commissione ha accolto la richiesta, finanziando una misura emergenziale con 13 milioni di euro, con la quale è stato possibile attivare complessivamente, nell’anno 2015, quindici progetti, per complessivi 737 posti. L’obiettivo prefissato era quello di realizzare, anche per i minori stranieri non accompagnati, un’accoglienza diffusa sul territorio nazionale, ma finora alcune Regioni hanno deciso di non partecipare al bando, motivando tale scelta con l’impossibilità di far fronte a tali servizi: al momento i progetti sono stati avviati in Sicilia, Calabria, Puglia, Basilicata, Campania, Lazio, Toscana, Emilia-Romagna e Liguria (a cui si sono poi aggiunti progetti in Piemonte e in Sardegna). Nel 2015 la Struttura di missione ha anche curato un primo bando dedicato esclusivamente ai minori per l’accoglienza nello SPRAR.
Dal momento che l’accoglienza nel sistema SPRAR viene considerata la migliore per i minori, l’intesa in Conferenza sancisce che debba essere offerta a tutti i ragazzi, indipendentemente dall’eventuale presentazione di una domanda d’asilo, per questo sono stati attivati nuovi posti (1.010). Il Vice prefetto evidenzia come l’adesione all’avviso pubblico non sia stata significativa come sperato, dal momento che le sole 50 proposte progettuali presentate consentiranno forse di arrivare a 800 posti a fronte dei 2000 stimati come fabbisogno.
L’inadeguatezza delle risorse. La Commissione approfondisce in particolare la problematica della copertura delle spese sostenute dalle amministrazioni locali, a integrazione dei 45 euro pro capite previste per legge, cui talora si fa fronte con i fondi stanziati dalle Regioni, ma mettono spesso tanti comuni in situazioni di difficoltà.
La relocation dei minori. Un ulteriore tema è rappresentato dallo snellimento delle procedure al fine di consentire di utilizzare le borse di studio e borse lavoro messe a disposizione da diversi Paesi stranieri; se la relocation per gli adulti non ha funzionato, per i minori occorre infatti superare anche le rigidità connesse alle autorizzazioni necessarie per trasferire i ragazzi da una in un’altra struttura: il maggior e più tempestivo utilizzo di tale opportunità consentirebbe anche di alleggerire gli oneri a carico del sistema di accoglienza.
L’audizione del sostituto procuratore presso il tribunale per i minorenni di Bari. La dottoressa Nanna, dopo un esaustivo quadro sulle problematiche che affliggono i migranti minori non accompagnati, sottolinea che negli uffici della procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni ci sono delle sezioni specializzate di polizia giudiziaria che, nonostante siano altamente selezionate, attuano solo in parte quello che era l’intento delle Regole di Pechino dell’ONU, che suggeriva addirittura la creazione di corpi di polizia special, in particolare nei grandi centri, aventi specifica competenza e attitudine ad affrontare le problematiche minorili. Per questo motivo ritiene fondamentale incentivare contatti costanti tra l’autorità giudiziaria, le sezioni specializzate e le forze dell’ordine presenti sul territorio e una specifica attività di formazione.
Procedura di accoglienza. I primi interventi nei confronti di un minore che arriva in Italia sono quelli dell’identificazione e dell’accertamento dell’età. Nel caso in cui si tratti di minore straniero non accompagnato, senza figure parentali di riferimento, allora la condizione di minore viene ritenuta di per sé di disagio, per cui vige il divieto di espulsione: la polizia giudiziaria colloca il minore in una struttura protetta, in attesa del provvedimento di conferma da parte della magistratura. In Puglia è stato creato, d’intesa con l’Autorità garante per l’infanzia e per l’adolescenza, un albo relativo ai ”tutori legali volontari”. Si tratta di persone che esercitano questo ruolo gratuitamente e che vengono formati in diritto minorile da personale specializzato; appare auspicabile l’utilizzo di tale albo anche a livello nazionale, come previsto dal progetto di legge in materia.
Attività ispettiva nelle comunità di accoglienza. La funzione di ispezione nelle comunità di accoglienza è attribuita dalla legge al pubblico ministero minorile, che solitamente delega le operazioni (semestrali e, ove necessario, straordinarie in ogni tempo) alla polizia giudiziaria. Con le informazioni raccolte i pubblici ministeri redigono una relazione ispettiva, anche con riguardo alla condizione del singolo, che viene poi trasmessa al tribunale che, a seguito di istruttoria, adotta i provvedimenti.
Le verifiche dei programmi di inserimento. Rilevanza fondamentale assumono gli interventi da parte di tutte le Istituzioni locali per favorire l’integrazione territoriale, scolastica e lavorativa e prevenire così l’ingresso dei giovani nel mondo della criminalità ovvero il loro assoggettamento alle organizzazioni criminali che gestiscono il mercato della prostituzione minorile.
La ricostituzione dei nuclei familiari. La dottoressa Nanna sottolinea l’importanza della norma del testo unico (art. 31) che autorizza per un periodo di tempo determinato la ricongiunzione con un familiare già presente sul territorio nazionale, anche in assenza di un’autorizzazione o un permesso di soggiorno: ciò permette di sottrarre interi nuclei familiari ad una condizione di clandestinità e regolarizzare questi nuclei sul territorio nazionale.
L’audizione della Garante per l’infanzia. Dopo una ricostruzione dell’attività dell’Autorità, a livello nazionale ed internazionale (in collaborazione con gli organismi operanti a livello europeo, come il CAHENF – Ad hoc Committee for the Rights of the Child – e l’ENOC – European Network of Ombudspersons for Children) e della normativa italiana, in costante evoluzione, la Garante illustra i primi risultati dell’azione di monitoraggio delle strutture di prima accoglienza. Le strutture visitate garantiscono il rispetto del numero massimo di minori da ospitare e la loro ubicazione, salvo alcune eccezioni, risulta abbastanza funzionale alle esigenze dei ragazzi. Un aspetto fortemente critico è invece quello dei tempi di permanenza (ulteriormente ridotti dalla nuova legge sui minori non accompagnati) che non vengono assolutamente rispettati a causa del c.d “doppio imbuto”: esistono infatti grosse difficoltà nel reperire posti sia nei centri di prima accoglienza che in quelli di seconda accoglienza; e un certo numero di ragazzi, non identificati immediatamente come minori, viene all’inizio ospitato nei centri per adulti. La lunga permanenza in tali centri non fa che aggravare l’altro aspetto critico, quello della carenza di attività di vera e propria integrazione, cui queste strutture, essendo finalizzate alla prima accoglienza, non provvedono in modo adeguato.
La Garante sottolinea infine l’importanza del tema dei tutori e gli sforzi in atto per ampliare il numero dei tutori volontari (figura valorizzata anche dalla nuova legge) al fine di garantire una forma di tutela maggiore dei minori; su questo versante, esprime netta contrarietà alla proposta di abolire i tribunali dei minorenni.
L’audizione del Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Miur. L’audizione è incentrata sullo sforzo di tutte le istituzioni scolastiche – ivi inclusi i Centri Provinciali per l’Istruzione degli Adulti (CPIA) – per far fronte alle esigenze di studio e formazione di minori stranieri, pur in presenza di flussi sempre più consistenti di minori stranieri non accompagnati. Oggi tali minori sono concentrati nelle regioni maggiormente esposte al fenomeno degli arrivi via mare e nelle grandi città (in particolare Sicilia, Calabria, Puglia, Lazio, Lombardia, Emilia-Romagna e Toscana).
Si tratta di realtà molto variegate, poichè è molto diversa la situazione dei Paesi di provenienza (soprattutto Egitto, Albania, Eritrea, Zambia, Nigeria, Somalia e Bangladesh): caratterizzati spesso da una situazione sociale drammatica, ciò che impone una presa in carico anche psicologica e relazionale di questi minori.
Vengono illustrate le caratteristiche dei progetti di accoglienza e integrazione dei minori stranieri non accompagnati e delle risorse finanziarie stanziate, con un coinvolgimento di tutte le regioni d’Italia, in modo particolare di Sicilia e Calabria.
In questo contesto appare importante una riflessione sull’introduzione di uno specifico corso universitario per mediatore culturale, che risulta essenziale in una scuola ormai multietnica.
(Con la collaborazione di Giulia Luciani, giornalista pubblicista)