Premessa. È stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto Legislativo 31 Marzo 2023, n. 36, contenente il Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici.

Il Consiglio dei Ministri lo ha approvato, in via definitiva, nella seduta del 28 Marzo scorso.

Il Codice approvato sostituisce la precedente normativa in tema di appalti pubblici (come stabilito dall’art. 1, comma 3, della legge 78/2022).

Di seguito si riportano alcune delle novità principali.

I principi generali. In primo luogo, il Titolo I del nuovo Codice riporta i principi generali che sottendono l’intero nuovo impianto:

• Articolo 1. Principio del risultato.
• Articolo 2. Principio della fiducia.
• Articolo 3. Principio dell’accesso al mercato.
• Articolo 5. Principi di buona fede e di tutela dell’affidamento.
• Articolo 6. Principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale. Rapporti con egli enti del Terzo settore.
• Articolo 7. Principio di auto-organizzazione amministrativa.
• Articolo 8. Principio di autonomia contrattuale. Divieto di prestazioni d’opera intellettuale a titolo gratuito.
• Articolo 9. Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale.
• Articolo 10. Principi di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione.
• Articolo 11. Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti.

Le disposizioni del codice si applicano ai contratti di appalto e di concessione (art. 13).

Conflitto d’interessi. Tra le novità del Codice va segnalato il nuovo art. 16. Con questa norma, in particolare nei commi 2 e 3, si interviene sulla disciplina del conflitto di interessi, stabilendo che “la percepita minaccia all’imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto” di interessi “sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro”.

Appalto integrato (art. 44). Un’altra modifica significativa è quella in tema di appalto integrato, che viene reintrodotto nel Codice dei contratti pubblici con poche limitazioni. Prescrive infatti l’art. 44 che “negli appalti di lavori, con la decisione di contrarre, la stazione appaltante o l’ente concedente, se qualificati, può stabilire che il contratto abbia per oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato” (comma 1).

Tra i limiti:

• l’esclusione dall’appalto integrato delle opere di manutenzione ordinaria;
• la circostanza che la stazione appaltante o l’ente concedente debba motivare la scelta di ricorrere all’appalto integrato “con riferimento alle esigenze tecniche, tenendo sempre conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto” (art. 44, comma 2).

Il criterio di valutazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo (art. 44, comma 4).

In tema, più generale, di progettazione, l’articolo 41 prevede due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo.

Procedure per l’affidamento (art. 50 e ss.). Una delle novità più importanti del nuovo Codice è rappresentata dalle procedure per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea. L’art. 50 prevede quanto segue:

a) affidamento diretto per lavori di importo inferiore a €150.000,00 anche senza consultazione di più operatori economici;

b) affidamento diretto dei servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a €140.000,00, anche senza consultazione di più operatori economici;

c) procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per i lavori di importo pari o superiore a €150.000,00 e inferiore a 1 milione di euro;

d) procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, individuati in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino alle soglie di rilevanza europea;

e) procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per l’affidamento di servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 140.000 euro e fino alle soglie di rilevanza europea.

Sono previste semplificazioni anche sul piano delle verifiche (art. 52): nei primi due casi, infatti, se l’importo è inferiore a 40.000 euro, gli operatori economici attestano con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà il possesso dei requisiti; la stazione appaltante può verificare le dichiarazioni anche a campione.

Negli ultimi tre casi, solo per i contratti di appalto di lavori o servizi, invece, le stazioni appaltanti indicano negli atti di gara il metodo per l’individuazione delle offerte anomale (art. 54).

Aggregazioni e centralizzazione delle committenze (art. 62 e s.). Altre novità significative sono introdotte dall’art. 62 in tema di aggregazioni e centralizzazioni delle committenze, in particolare per quel che riguarda le soglie, modificando il regime degli affidamenti diretti.

L’art. 62, comma 1, del Codice, infatti, recita così: “tutte le stazioni appaltanti (…) possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo non superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti”, ossia €140.000,00 (ex art. 14, comma 1, lett. b), “e all’affidamento di lavori d’importo pari o inferiore a €500.000,00, nonché attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori”.

Le soglie precedenti erano, rispettivamente, di €40.000,00 e di €150.000,00.

Per effettuare le procedure di importo superiore alle soglie indicate dal comma 1 dell’art. 62, le stazioni appaltanti devono essere qualificate.

La qualificazione avviene ai sensi del successivo articolo 63 e dell’allegato II.4.

Subappalto (art. 119). Il nuovo Codice interviene anche in tema di subappalto. Si tratta di un argomento rispetto al quale, nel corso del tempo, non sono mancate le riforme, anche per conformarsi agli orientamenti comunitari (che tendevano a rimuovere i limiti introdotti, negli anni passati, dalla legislazione nazionale).

Nella nuova formulazione, l’art. 119, dopo aver definito il subappalto, ne amplia il perimetro (non vi sono tetti di valore), dando anche il via libera all’”ulteriore subappalto”.

Si prevede, infatti, che “le stazioni appaltanti indicano nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto che, pur subappaltabili, non possono formare oggetto di ulteriore subappalto, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto e dell’esigenza, tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare, di rafforzare il controllo delle attività di cantiere e più in generale dei luoghi di lavoro o di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori oppure di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali” (comma 17).

Il comma 12 dell’art. 119 prevede una clausola sociale (confermata anche dall’art. 57, comma 1): “il subappaltatore, per le prestazioni affidate in subappalto, deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale”.

Programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale (art. 39). Sul piano della programmazione, è significativo l’intervento sulle infrastrutture cd. strategiche e di preminente interesse nazionale, per le quali si applicano norme semplificate e vengono previsti tempi ridotti.

Recita il nuovo art. 39 che “il Governo qualifica una infrastruttura come strategica e di preminente interesse nazionale con delibera del Consiglio dei Ministri, in considerazione del rendimento infrastrutturale, dei costi, degli obiettivi e dei tempi di realizzazione dell’opera. La qualificazione è operata su proposta dei Ministri competenti, sentite le Regioni interessate, ovvero su proposta delle Regioni al Governo, sentiti i Ministri competenti”.

Sempre l’art. 39 prevede anche l’istituzione di un comitato speciale per l’esame dei progetti relativi a queste tipologie di intervento nell’ambito del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

Revisione prezzi (art. 60). L’art. 60 del Codice reintroduce un meccanismo ordinario di revisione prezzi. La revisione dei prezzi, che può essere sia verso l’alto sia verso il basso, si attiva al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, non prevedibili al momento della formulazione dell’offerta, che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5 per cento dell’importo complessivo e operano nella misura dell’80 per cento della variazione stessa.

Responsabile Unico di Progetto (art. 15). Con il nuovo Codice, il Responsabile Unico del Procedimento cambia nome e diventa il Responsabile Unico del Progetto. È comunque previsto che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, possano nominare un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento, fermo restando l’unicità del RUP e le sue funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento. Le sue attività sono precisate nell’allegato I.2.

Fasi e tempi delle procedure di affidamento (art. 17, allegato I.3). L’art. 17 e l’allegato I.3 prevedono termini massimi di conclusione delle procedure di appalto e di concessione. È previsto, inoltre, che il superamento dei termini previsti nell’allegato costituisca silenzio inadempimento e rilevi anche al fine della verifica del rispetto del dovere di buona fede, anche in pendenza di contenzioso.

La reputazione dell’impresa (art. 109). L’art. 109 istituisce presso ANAC un sistema digitale di monitoraggio delle prestazioni fondato su requisiti reputazionali che esprimono l’affidabilità dell’impresa in fase esecutiva, il rispetto della legalità e degli obiettivi di sostenibilità e responsabilità sociale.

Entrata in vigore ed efficacia, disciplina transitoria (artt. 224 e ss.). Il nuovo Codice entra in vigore, con i relativi allegati, il 1° aprile 2023. Le sue disposizioni, con i relativi allegati, acquistano efficacia il 1° luglio 2023. Il precedente Codice è abrogato dal 1° luglio 2023.

A decorrere dal 1° luglio 2023, le disposizioni del precedente Codice continuano ad applicarsi esclusivamente ai procedimenti in corso. A tal fine, per procedimenti in corso si intendono (art. 226):

a) le procedure e i contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano stati pubblicati prima della data in cui il codice acquista efficacia;

b) in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, le procedure e i contratti in relazione ai quali, alla data in cui il codice acquista efficacia, siano stati già inviati gli avvisi a presentare le offerte;

c) per le opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione, oggetto di convenzioni urbanistiche o atti assimilati comunque denominati, i procedimenti in cui le predette convenzioni o atti siano stati stipulati prima della data in cui il codice acquista efficacia;

d) per le procedure di accordo bonario di cui agli articoli 210 e 211, di transazione e di arbitrato, le procedure relative a controversie aventi a oggetto contratti pubblici, per i quali i bandi o gli avvisi siano stati pubblicati prima della data in cui il codice acquista efficacia, ovvero, in caso di mancanza di pubblicazione di bandi o avvisi, gli avvisi a presentare le offerte siano stati inviati prima della suddetta data.

La posizione di Avviso Pubblico. Sin dalle prime fasi dell’iter di discussione e approvazione, Avviso Pubblico e altre associazioni e sindacati avevano avanzato criticità e proposte rispetto alla bozza in discussione: qui l’intervento, con i link alle tavole sinottiche predisposte.

Il via libera definitivo al Codice Appalti, senza riscontro da parte del Governo a tali proposte, ha visto le forti preoccupazioni di Libera, Legambiente e Avviso Pubblico. Qui la dichiarazione all’indomani dell’approvazione in Consiglio dei Ministri.

L’iter di approvazione. Nella seduta del 16 Dicembre, il Consiglio dei Ministri ha approvato, in esame preliminare, un decreto legislativo di riforma del Codice dei contratti pubblici, in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78. Tale schema è stato predisposto dal Consiglio di Stato e successivamente oggetto di una prima modifica in sede governativa prima dell’approvazione.

L’iter prevede, adesso, l’esame nelle Commissioni parlamentari, per l’espressione di pareri; le Commissioni saranno anche la sede in cui verranno svolte le audizioni dei soggetti interessati.

Questo decreto legislativo, con le eventuali modifiche che saranno nel frattempo apportate, è destinato a sostituire l’attuale normativa in tema di appalti pubblici.

Tra le tante novità dello schema si segnalano quelle in tema di:

• Disciplina del conflitto di interessi;
• Appalto integrato;
• Soglie per gli affidamenti diretti;
• Subappalti;
• Meccanismo di revisione dei prezzi.

È stata avviata, in VIII Commissione Ambiente (il 18 Gennaio) e in XIV Commissione Politiche UE (il 19 Gennaio) della Camera, la discussione in sede consultiva per pareri al Governo in merito allo schema di D.lgs. recante Codice dei contratti pubblici.

Nella seduta del 23 Gennaio, l’VIII Commissione Ambiente della Camera ha svolto le audizioni di rappresentanti dell’ANA – Associazione nazionale archeologi, di Legambiente, del WWF, di Confida, del Prof. Pierluigi Portaluri, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università del Salento, di ASSOAMBIENTE, di Alleanza delle Cooperative, di UNIRIMA, del Collegio dei Geologi, di Associazione Valore D, di ANGEM – Associazione nazionale della ristorazione collettiva e servizi e ORICON – Osservatorio Ristorazione Collettiva e Nutrizione, di AIP2 Associazione italiana per la partecipazione pubblica, di CIA – Confederazione Italiana Archeologi, di ACCREDIA, di Conforma, di Unionsoa, di General SOA e di Anceferr.

Nella seduta del 26 Gennaio si svolge l’audizione di rappresentanti di ACN – Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale, di CONSIP, di CIGL, CISL, UIL, FENEAL, FILCA, FILCAMS e FILLEA, dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), dell’Associazione nazionale costruttori edili (ANCE), della Federazione industrie prodotti impianti servizi ed opere specialistiche per le costruzioni (FINCO), dell’Associa- zione delle organizzazioni di ingegneria e consulenza tecnico economica (OICE), di Auto- strade per l’Italia, dell’Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT) e del Collegio Nazionale dei Geometri.

La IX Commissione Trasporti della Camera, nella seduta del 25 Gennaio, ha svolto la discussione in sede consultiva per pareri al Governo in merito allo schema. In particolare, la Presidenza della Camera dei deputati ha accolto la richiesta della IX Commissione di esprimere rilievi alla VIII Commissione Ambiente, presso la quale si svolge l’esame dell’atto in sede consultiva.

La IV Commissione Politiche UE del Senato nella seduta del 25 Gennaio ha avviato l’esame dello schema.

La V Commissione Bilancio e Tesoro della Camera, nella seduta del 31 Gennaio ha avviato l’esame dello schema di decreto legislativo per l’espressione del parere sui profili di carattere finanziario del testo.

L’VIII Commissione Ambiente del Senato nella seduta del 31 Gennaio (ant.) ha svolto audizioni informali di rappresentanti di Rete delle professioni tecniche, Consiglio nazionale architetti, Consiglio nazionale ingegneri, Consiglio nazionale geologi, Consiglio nazionale geometri, Confindustria Cisambiente, Oice, Finco, General Soa, Unione Soa italiane e Nionsoa; nella seduta del 31 Gennaio (pom.) quelle di rappresentanti di Conferenza delle regioni e delle province autonome, Upi, Anci, Ance, Cgil, Cisl, Uil, Ugl, Alleanza delle cooperative italiane, Confapi, Cna, Confartigianato e Confcommercio; nella seduta dell’1 Febbraio (ant.) quelle di rappresentanti dell’Autorità nazionale anticorruzione, del Gruppo Ferrovie dello Stato e del Consiglio superiore dei lavori pubblici; nella seduta dell’1 Febbraio (pom.) quelle della Commissione nazionale per il dibattito pubblico, di Anceferr, di Confservizi, di Telt, del professor Portaluri e dell’Igi. Nella seduta del 1° febbraio è intervenuto, inoltre, anche il Vice-Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Edoardo Rixi.

A questo link sono reperibili i documenti delle audizioni svolte in seno alla VIII Commissione del Senato.

La V Commissione Bilancio e Tesoro della Camera, nella seduta del 13 febbraio 2023, ha reso parere favorevole allo schema di decreto legislativo con alcune condizioni per garantire il rispetto dell’art. 81 della Costituzione.

La IX Commissione Trasporti della Camera nella seduta del 15 febbraio 2023 ha approvato la proposta di deliberazione di rilievi formulata dal relatore.

L’VIII Commissione Ambiente del Senato ha proseguito l’esame dello schema di decreto legislativo nelle sedute del 14 e del 16 febbraio.

La V Commissione Bilancio del Senato ha reso, nella seduta del 14 febbraio, parere non ostativo con condizioni allo schema di decreto legislativo. Analogamente, la IV Commissione Politiche UE del Senato ha reso, nella seduta del 16 febbraio, parere non ostativo con rilievi.

La Commissione VIII Ambiente del Senato ha reso, nella seduta del 21 febbraio, parere favorevole con osservazioni sullo schema. Gli altri pareri alternativi sono risultati preclusi con il voto su quello approvato.

Anche l’VIII Commissione Ambiente della Camera ha reso, nella seduta del 21 febbraio, parere favorevole con osservazioni. Anche in questo caso si segnalano i pareri alternativi preclusi. Analogamente per la Commissione XIV Politiche UE della Camera, sempre nella seduta del 21 febbraio (qui il parere).