Premessa. Nel corso della sua ordinaria attività di inchiesta, ed ulteriormente motivata dalle vicende giudiziarie legate ad Expo, emerse proprio in quelle settimane, la Commissione parlamentare sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali ha svolto numerose audizioni di coloro che rivestivano al tempo la carica di presidente della Regione Lombardia, di Commissario Unico del Governo per Expo Milano 2015 e di prefetto di Milano. Si dà in particolare conto delle risultanze delle audizioni di Roberto Maroni del 9 aprile 2014, di Giuseppe Sala del 12 maggio 2014 e di Francesco Paolo Tronca del 15 maggio 2014.
Expo Milano 2015 Mafia-free. Questo il nome del piano d’azione predisposto dal ministero dell’Interno in collaborazione con la Regione Lombardia, il Comune di Milano e la società Expo Spa. Esso ha previsto una serie di interventi in capo a ciascun soggetto sottoscrittore finalizzati a sviluppare un’azione coordinata sul territorio per contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata negli appalti di qualunque genere legati all’Esposizione universale. Maroni, dopo aver ricordato le risultanze di numerose inchieste giudiziarie sulla presenza di cosche ’ndranghetiste in Lombardia (nei cui processi la Regione si è costituita parte civile) ed il numero elevatissimo di beni confiscati alle organizzazioni criminali, ha richiamato, in particolare, gli impegni assunti dalla Regione da lui presieduta, essenzialmente consistenti nel favorire il coordinamento e l’interconnessione tra le forze di polizia a diversi livelli presenti sul territorio e a favorire la massima trasparenza degli appalti.
Gli organismi di coordinamento e monitoraggio. Il Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle Grandi opere (CCASGO), istituito presso il ministero dell’Interno, costituisce il vertice di una rete di monitoraggio delle opere pubbliche composta da amministrazioni statali, uffici giudiziari ed enti locali, che vede i suoi terminali territoriali nei prefetti. Come ha ricordato Tronca, al prefetto della provincia di Milano, in forza dell’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 135 del 2009, è stato affidato, in particolare per quanto concerne l’Expo, il coordinamento delle attività finalizzate alla prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata nell’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici, nonché nell’erogazione e concessione di provvidenze pubbliche. Per queste attività il prefetto è supportato dalla sezione specializzata del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza, istituita presso la prefettura di Milano con decreto del ministro dell’Interno del 23 dicembre 2009, e dal Gruppo interforze centrale per l’Expo (GICEX), anch’esso istituito nel dicembre del 2009 ed avente sede nella prefettura di Milano. Il GICEX opera in stretto raccordo con la sezione specializzata e svolge compiti info-investigativi mirati al monitoraggio e all’analisi dei dati concernenti le verifiche antimafia e i risultati dei controlli presso i cantieri, con particolare riguardo ad attività sensibili tipicamente oggetto di infiltrazioni mafiose: ciclo del cemento, stoccaggio e smaltimento dei rifiuti, trasferimento di beni aziendali.
La Regione Lombardia ha previsto, con la legge 3 maggio 2011, n. 9, una serie di strumenti per prevenire la diffusione della criminalità organizzata e sostenere le vittime di tali organizzazioni. Tra questi strumenti vi è il comitato regionale per la trasparenza degli appalti e sulla sicurezza dei cantieri, al quale è stato attribuito il compito, con particolare riferimento a Expo, di vigilare sul rispetto della normativa vigente in materia di contratti di lavoro, servizi e forniture e investimenti pubblici. Il comitato è formato da cinque componenti nominati dalla Giunta regionale, di cui due indicati dalle minoranze consiliari, scelti tra esperti in possesso dei necessari requisiti di competenza ed esperienza nel settore dei contratti pubblici, degli appalti e della sicurezza dei cantieri che diano, altresì, garanzia di assoluta indipendenza.
L’evoluzione delle linee guida per i controlli antimafia. Sempre dall’art. 3-quinquies del decreto-legge 135/2009, concernente “Disposizioni per garantire la trasparenza e la libera concorrenza nella realizzazione delle opere e degli interventi connessi allo svolgimento dell’Expo Milano 2015”, è stabilito che sia il Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza a definire le linee guida per i controlli antimafia. Come dichiarato dal prefetto Tronca, la pubblicazione in Gazzetta ufficiale di tali linee guida risale al 19 aprile 2011. Se a ciò si aggiunge che l’ufficio di supporto alla sezione specializzata del CCASGO è stato istituito solamente il 7 novembre 2011 e il GICEX risulta operativo dal 7 giugno 2012, «emerge con chiarezza che, almeno nelle prime fasi, la creazione dei presupposti giuridici e degli strumenti concreti per lo svolgimento di controlli mirati, specifici e rafforzati, in relazione al sito espositivo e alle opere connesse, ha dovuto più inseguire che gestire gli eventi» (audizione Tronca, 15 maggio 2014). L’attività di controllo è stata, quindi, avviata a lavori iniziati e si è confermata con una mole di procedimenti che nell’agosto del 2013 vedeva in istruttoria il 63 per cento delle pratiche e una definizione del procedimento soltanto nel 35 per cento dei casi, spesso a distanza di ben oltre un anno dall’avvio. In conseguenza della previsione normativa del Codice antimafia, che consente la stipula del contratto una volta decorso invano il termine di 45 giorni (15 in casi d’urgenza), ciò determinava l’ingresso nei cantieri senza che vi fosse in molti casi un primo vaglio di controllo ai fini antimafia, sia pure speditivo. Di concerto con la DIA, con le forze di polizia e con il GICEX, si è pertanto proceduto ad adottare per i controlli antimafia sulle opere Expo la modalità cosiddetta “speditiva” di rilascio delle informazioni antimafia, divenuta pienamente operativa sin dal mese di ottobre 2013, e poi consacrata nel testo della seconda edizione delle linee guida, approvata dal CCASGO il 20 novembre dello stesso anno, nell’ottica di un generale reindirizzamento delle modalità procedurali, finalizzato all’emissione della liberatoria provvisoria e alla definizione veloce delle pratiche in corso.
«In vista dell’avvicinarsi dell’evento – prosegue il prefetto di Milano – e in considerazione dell’incremento delle attività di cantierizzazione dedicate alla realizzazione del sito espositivo e all’allestimento dei padiglioni espositivi, la società Expo 2015 lo scorso mese di febbraio del corrente anno (2014, ndr) ha sollevato alcune problematiche inerenti l’applicazione del protocollo di legalità sottoscritto dalla prefettura di Milano lo scorso 13 febbraio 2012» (audizione Tronca, cit.). Sono emerse in maniera sempre più pressante necessità legate prevalentemente ai tempi d’ingresso degli appaltatori e dei subappaltatori in cantiere; necessità tali da spingere Expo 2015 Spa a presentare una proposta di semplificazione delle modalità procedurali di applicazioni di tale protocollo. È stato, quindi, delineato un nuovo modello procedurale per l’applicazione dei controlli antimafia sull’Expo, che ha recepito solo in parte le istanze di semplificazione evidenziate da Expo Spa, coniugandole al contempo con la duplice esigenza di non abbassare minimamente il livello di attenzione dei controlli, concentrandoli sugli ambiti di attività più a rischio, e di non disperdere gli effetti positivi conseguenti alla modalità speditiva già attivata. Tale nuovo modello procedurale è confluito nella terza edizione delle linee guida per i controlli antimafia sull’Expo, approvato dal CCASGO il 14 aprile 2014, che si è posto non in sostituzione, ma a completamento delle vigenti linee guida (prima e seconda edizione), le quali restavano pienamente in vigore e pienamente operative. Anche in conseguenza dell’adozione di tale nuova procedura, alla data del 14 maggio 2014, secondo i dati della prefettura di Milano, le pratiche pendenti in istruttoria e avviate già in trattazione ammontavano soltanto al 10 per cento, mentre l’88 per cento erano quelle già definite almeno con provvedimento liberatorio provvisorio. Alla stessa data risultavano adottate 33 informazioni interdittive antimafia.
Al fine di rendere il modello di controllo antimafia duttile e flessibile alle esigenze che, di volta in volta, sarebbero potute emergere in relazione alle necessità dell’evento, è stato poi previsto in capo al prefetto di Milano il potere di meglio delineare l’ambito applicativo delle linee guida, assumendo, alla luce degli indirizzi espressi dalle precedenti linee guida, sentita anche in via telematica la sezione specializzata e tenendo opportunamente informato il CCASGO, le conseguenti determinazioni. In ogni caso, le nuove linee guida salvaguardano il principio per cui quelle attività a rischio, o comunque ricadenti in ambiti cosiddetti “sensibili”, devono continuare a essere soggette senza alcuna eccezione, al regime stringente delle precedenti linee guida, pur qualora «dovessero comportare attività promiscue, anche solo in parte caratterizzate dal ricorso a lavori, servizi e forniture sensibili» (dal testo della terza edizione).
In sostanza, ha dichiarato Tronca di fronte ai commissari preoccupati da un possibile abbassamento del livello di legalità, «si tratta di interventi che non riducono, ma razionalizzano il sistema di controllo, perché lo alleggeriscono delle attività relative ai settori non a rischio o degli appalti di importo ridotto e non appetibili per il mondo criminale, consentendo di snellire i tempi di avvio delle lavorazioni e, agli enti di controllo, di concentrare i propri sforzi e risorse sui settori effettivamente a rischio, sia tradizionalmente individuati sia conseguenti all’esito delle analisi di contesto locale effettuate dalla DIA e dal GICEX, al fine di governare il sistema dei controlli, mantenerlo efficiente ed efficace e renderlo un effettivo valore aggiunto per le imprese e per l’Expo 2015 Spa, e non un mero fardello burocratico vuoto di risultati» (audizione Tronca, cit.).
Le piattaforme informatiche SIGEXPO e SIPREX. La disciplina speciale dettata per l’Expo dalle linee guida ha trovato applicazione anche attraverso la sottoscrizione di protocolli d’intesa che declinano nel dettaglio, secondo gli indirizzi forniti dalle stesse linee guida, le speciali misure di prevenzione antimafia dettate per l’evento. Al fine di rendere operativi tali protocolli di legalità e consentire una gestione esclusivamente informatica dei dati e delle procedure, la prefettura di Milano e i soggetti attuatori hanno promosso la realizzazione di piattaforme informatiche volte ad assicurare, secondo le indicazioni delle linee guida (della prima e seconda edizione), l’anagrafe degli esecutori, concernente i soggetti e gli operatori economici aggiudicatari e affidatari, nonché ogni altro soggetto della filiera delle imprese coinvolte nelle operazioni essenziali Expo, con i dati relativi ai contratti, agli assetti proprietari e manageriali e ai conti dedicati per il corretto tracciamento dei flussi finanziari. Tutto ciò anche per poter assicurare il monitoraggio delle attività di cantiere, al fine di realizzare la massima trasparenza della fase esecutiva degli appalti e di conferire la massima efficacia agli interventi di accesso nei cantieri da parte del locale Gruppo interforze.
Sin dal mese di gennaio 2012 la società Expo ha proceduto allo sviluppo del progetto denominato “SIGEXPO”. «La piattaforma – sottolinea il prefetto Tronca – è stata messa in funzione nell’aprile del 2012, ma è risultata inizialmente poco funzionale alle esigenze dell’ufficio e non rispondente alle necessità operative delle forze di polizia, in quanto si è rivelata poco interattiva nel riuscire a incrociare i dati degli elementi informativi ivi conferiti, utili per l’effettuazione dell’attività di analisi di contesto condotta dall’ufficio, e rigida nei meccanismi di ricerca dei predetti elementi informativi» (audizione Tronca, cit.). Sono pertanto state inviate alla società Expo ripetute richieste d’intervento per sanare le anomalie e le criticità rilevate; richieste alle quali Expo Spa aveva risposto assicurando che le problematiche di malfunzionamento segnalate sarebbero state risolte «progressivamente a far data dall’8 febbraio 2013, fino al 22 febbraio dello stesso anno». Stanti le persistenti criticità rilevate, nel giugno 2013 è stata presa la decisione, di concerto con Expo Spa, di adottare momentaneamente la cosiddetta “piattaforma Genesis”, già in uso in altri ambiti e risultante più funzionale all’utilizzo e alle esigenze informative della prefettura e di tutto il Gruppo interforze. I lavori di sviluppo e messa in produzione della nuova piattaforma SIGEXPO si sono effettivamente conclusi con la presentazione nella nuova versione operativa del sistema nel mese di ottobre 2013.
Dal febbraio 2013, inoltre, la società Expo si è resa disponibile a realizzare una piattaforma unica e riservata denominata SIPREX, e ad autorizzarla come unica interfaccia con tutte le altre stazioni appaltanti delle opere connesse ad Expo, per acquisire i dati necessari alla trattazione prefettizia.
L’efficacia dei controlli. Il dibattito in Commissione in tutte e tre le audizioni si è incentrato in particolare sull’efficacia complessiva del sistema di regole e controlli – con particolare riferimento alle linee guida e al ricorso al subappalto– in ragione della capacità delle organizzazioni criminali di capace di aggirare anche le norme molto rigide che sono state predisposte. Al riguardo il prefetto Tronca, nel sottolineare la validità dei meccanismi di contrasto dei tentativi di infiltrazione mafiosa, ha inviato ad una riflessione sull’opportunità di estendere l’ambito di applicazione del potere interdittivo del prefetto anche a contesti di criminalità ordinaria, proprio “alla luce delle nuove e più moderne frontiere criminali che afferiscono anche a fenomeni corruttivi diffusi, non sempre riconducibili a contesti di criminalità mafiosa”.
(a cura di Luca Fiordelmondo, Master APC dell’Università di Pisa)