Premessa. Il 2 luglio 2020 il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Francesco Merloni, ha presentato a Montecitorio la Relazione annuale sulle attività svolte dall’ANAC. Oggetto del report non è solo il 2019, ma tratteggia un quadro complessivo dal 2014 ad oggi, per tutti gli anni di mandato del primo Consiglio dell’Autorità, che è quasi giunto a termine. Inoltre, l’emergenza pandemica da Covid-19 ha spinto l’Autorità a fornire un focus, in un volume a parte, sui primi mesi del 2020. Di seguito sono sintetizzati gli aspetti più rilevanti dei capitoli sulle attività di contrasto alla corruzione.

Appalti ed emergenza sanitaria. Sono questi i due i pilastri principali su cui poggia la Relazione. AD entrambi l’Autorità ha dedicato ampia attenzione, soprattutto sul sistema delle gare pubbliche, in un’ottica di graduale semplificazione delle procedure per venire incontro alle imprese “nella più agevole attuazione della normativa”.

In primo luogo, l’analisi effettuata dall’Anac sembra smentire la presunta tesi di un blocco del settore già prima dell’emergenza Covid-19. Nel 2019, infatti, gli appalti pubblici valevano quasi 170 miliardi di euro, in aumento del 23% (+30 mld di euro) rispetto al 2018. Cifra record mai toccata prima dal settore. Cresce anche il numero degli appalti, che sale dai 142 mila del 2018 ai 154 mila del 2019 (+8%). Dal 2016, anno di introduzione del nuovo Codice dei contratti pubblici, la crescita del valore dei contratti è stata del 69%. Il valore complessivo è stato di 102 miliardi nel 2016, 132,4 nel 2017, 139,4 nel 2018 e 169,9 nel 2019.

A mutare lo scenario è, semmai, proprio l’emergenza sanitaria da coronavirus. I dati provvisori indicano un calo per numero del 24% nel primo quadrimestre 2020 e del 33% in valore degli appalti, pari a 18,6 miliardi di euro in meno. La Regione più colpita, recita la nota dell’ANAC, è la Lombardia, che segna una flessione del -63% (-10 mld). Mentre altre Regioni hanno fatto registrare dati positivi, come ad esempio il Lazio (+14%).

La serie storica del mercato degli appalti:

  • 2014 – 102,6 miliardi di euro
  • 2015 – 121,3 mld
  • 2016 – 102 mld
  • 2017 – 132,4 mld
  • 2018 – 139,4 mld
  • 2019 – 169,9 mld

L’evoluzione del ruolo dell’Autorità. Un occhio di riguardo spetta al tema della trasparenza, regina del contrasto alla corruzione. In questo senso, la Relazione dà conto della continua evoluzione del quadro normativo. Si affacciano nuovi obblighi e nuove sanzioni per i Comuni, oggi obbligati (legge del 27 dicembre 2019, n. 160) a pubblicare le fonti di finanziamento, l’importo assegnato e la finalizzazione del contributo nella sezione «Amministrazione trasparente». Un passo avanti anche sui concorsi pubblici: oltre alle graduatorie finali, aggiornate con l’eventuale scorrimento degli idonei non vincitori e alle tracce delle prove, oggi è obbligatoria la pubblicazione del collegamento ipertestuale di questi dati.

In questo senso la partecipazione dell’ANAC al tavolo della Commissione per la ricognizione e la revisione del sistema normativo, è importante per l’intero impianto di prevenzione della corruzione. Tuttavia, accanto ai punti di forza, l’Autorità rileva anche criticità, rilanciando con ipotesi di miglioramento. In questo senso, ampio spazio viene dato anche al rapporto diretto con i cittadini, attraverso suggerimenti e segnalazioni.

I numeri delle attività di Anac (2014-2019).

  • 36.000 istruttorie
  • 6.974 delibere (1.238 nel 2019)
  • 225 ispezioni effettuate (30 nel 2018)
  • 44 appalti commissariati per corruzione (4 nel 2019)
  • 2.322 segnalazioni di whistleblowing ricevute (873 nel 2019)

Episodi di corruzione 2016-2019

Ambito della corruzione


Settori più colpiti

Tipologie degli indagati

Amministrazioni coinvolte

Contropartita della corruzione

Appalti blindati. Di particolare efficacia si è rivelato l’istituto della “vigilanza collaborativa”, i cui risultati si misurano dal 2014 ad oggi, con ben 239 appalti sottoposti volontariamente dalle amministrazioni a verifiche preventive di legittimità. In molti casi, il parere dell’ANAC non si è limitato a verificare la legittimità degli atti ma si è spinto a fornire suggerimenti per migliorare la qualità dei bandi. Il successo è confermato dai dati: solo il 7% è stato oggetto di contenzioso.

Tra il 2014 e il 2019 l’Autorità ha chiesto e ottenuto il commissariamento di 44 appalti dalle Prefetture competenti, per matrice di natura corruttiva. Nel 2019 sono stati 4: lavori per la manutenzione del depuratore del comune di Capistrello (l’Aquila), interventi di efficientamento energetico in una scuola di Piglio (Frosinone), l’affidamento di servizi socio-sanitari e assistenziali in provincia di Alessandria e Genova e il contratto di noleggio di alcuni mezzi da cantiere in provincia di Sondrio. Per tutti la ratio è evitare che i lavori si fermino e che gli illeciti rilevati incidano sui tempi di esecuzione, accantonando gli utili fino all’esito finale del giudizio penale.

633 Interdittive antimafia. In aumento nel corso del 2019 le informative dei provvedimenti comunicati dalle Prefetture all’Autorità nazionale anticorruzione, affinché fossero annotate nel  Casellario informatico delle imprese. Ben 70 in più rispetto al 2018, con una crescita percentuale del 10,5%. Un dato preoccupante, avverte il presidente di ANAC, soprattutto perché “il trend è in continua crescita e conferma che le organizzazioni criminali ricorrono sempre più spesso a sistemi corruttivi per raggiungere i loro scopi, approfittando anche delle situazioni emergenziali come quella in corso, con effetti devastanti sul sistema economico e sulle imprese sane, già pesantemente colpite dalla crisi».

I dati del whistleblowing in Italia. Si contano sempre più segnalazioni di irregolarità – si legge nel report – con un vero e proprio andamento esponenziale. Si è passati dalle 125 del 2015 alle 873 del 2019, per un totale complessivo di 2330 segnalazioni. Le segnalazioni di whistleblowing giungono per lo più tramite l’apposita piattaforma informatica protetta. Sono, dunque, sempre di più i “whistleblower” che decidono di lanciare l’allarme su illeciti di cui sono venuti a conoscenza sul luogo di lavoro: 125 nel 2015, 183 nel 2016, 364 nel 2017, 783 nel 2018, 873 nel 2019.

A preoccupare è l’aumento conseguente di misure discriminatorie nei confronti di chi decide di segnalare irregolarità: 70 solo nel 2019. Per tutta risposta, nel 2019 è arrivata la prima sanzione (5 mila euro) da parte dell’Anac verso un dirigente di un Comune del casertano, per aver firmato provvedimenti ritorsivi verso un dipendente che aveva denunciato presunte irregolarità.

L’ANAC nell’emergenza Covid-19. Tre miliardi di euro per l’acquisto di mascherine, guanti, tamponi, ventilatori, disinfettanti e di tutti i dispositivi di protezione individuale. A tanto ammonta la cifra spesa dallo Stato durante l’emergenza sanitaria Covid-19, fino al 30 aprile 2020. La spesa – nota l’ANAC – è stata gestita per poco più di un terzo a livello centralizzato nazionale (39%) e per il resto a livello regionale (61%). Mentre, si legge ancora nella nota, gli enti locali hanno gestito direttamente il 4,5% della spesa totale.

Nel primo quadrimestre del 2020 sono state registrate 61.637 procedure connesse all’emergenza sanitaria (Banca dati nazionale dei contratti pubblici, ANAC), per una spesa complessiva di 3,04 miliardi si euro. La gran parte dei quali, oltre 2 miliardi, si riferisce al periodo più critico dell’emergenza, ovvero quello compreso fra l’1 marzo e il 10 aprile. Dal report emerge che non sono mancati comportamenti speculativi e predatori, come confermato da numerose indagini della magistratura.

SPESA LEGATA ALL’EMERGENZA COVID AL 30 APRILE 2020

CATEGORIA   IMPORTO INCIDENZA
Mascherine 1.165.525.663 38%
Altri dpi (guanti, camici, visiere) 941.927.276 31%
Tamponi 99.406.708 3%
Ventilatori e Ossigenoterapia 396.898.406 13%
Disinfettanti e Igienizzazione 45.816.360 2%
Altro 393.380.366 13%
TOTALE 3.042.954.779  

 

Tra le principali criticità c’è l’abnorme lievitazione dei prezzi rispetto a quelli ante emergenza e forte variabilità degli stessi sul territorio nazionale. E poi “lo scostamento nella qualità e quantità delle forniture rispetto alle caratteristiche richieste; la retrocessione dell’aggiudicatario dall’offerta, mancata stipula del contratto, mancato avvio o interruzione della fornitura; ritardi rispetto al termine di consegna; il mancato possesso, da parte dell’affidatario, dei requisiti di ordine generale necessari per contrarre con la Pubblica amministrazione”.

Vademecum alla congruità dei prezzi. Nell’arco di pochi giorni, i più delicati dell’emergenza Covid, l’Anac ha fornito 40 pareri sulla congruità dei prezzi per le forniture necessarie a fronteggiare la situazione, per un valore complessivo di 40 milioni di euro.

Inoltre, l’Autorità ha teso una mano alle imprese con una serie di azioni:

  • esonero dal versamento del contributo da versare in sede di gara per tutto il 2020;
  • richiesta al Governo di consentire il pagamento anche dei lavori effettuati per i cantieri sospesi a causa dell’emergenza, così da attenuare la carenza di liquidità delle imprese;
  • vademecum per effettuare appalti rapidi in base alle norme vigenti;
  • semplificazioni sull’acquisizione di buoni spesa e sugli acquisti di generi alimentari e di prodotti di prima necessità da parte delle amministrazioni.

Piano Nazionale Anticorruzione. Molte le novità per il Piano nazionale anticorruzione (PNA) 2019-2021, rispetto ai precedenti. Uno fra tutti, in un unico atto di indirizzo si rivedono e consolidano tutte le indicazioni contenute nelle parti generali dei PNA e degli aggiornamenti adottati dal 2013 al 2018. L’esperienza maturata dall’Autorità porta a dire che non c’è quasi più bisogno di sanzioni (33 nel 2019, pari all’1,3% del totale dei provvedimenti avviati), visto che la maggior parte delle amministrazioni attua la prevenzione alla corruzione. Tuttavia la strada per migliorare i piani è ancora molto lunga.

“Spesso – avverte il Presidente ANAC, Francesco Merloni – sono state riscontrate carenze, soprattutto la mancanza di misure specifiche calate nella realtà concreta dell’amministrazione. Non si è del tutto compreso che il piano è uno strumento organizzativo in grado di aiutare l’amministrazione ad analizzare i propri processi, per ottimizzarli anche in funzione della prevenzione del rischio corruttivo e per creare un clima interno sfavorevole al suo verificarsi”.

Grazie alla nuova piattaforma per l’acquisizione dei singoli piani, presto sarà più semplice anche per i cittadini comprendere meglio come viene attuata la prevenzione. Lo strumento consentirà di avere dati sistematici e periodici sull’effettiva applicazione ed efficacia delle misure di prevenzione adottate dalle pubbliche amministrazioni.

A questo si aggiungono 85 procedimenti di vigilanza sulla rotazione straordinaria per il personale dipendente coinvolto in procedimenti penali o in avvio di procedimento disciplinare per corruzione.

Un progetto per misurare la corruzione. Infine, in ambito di prevenzione dei fenomeni di corruzione, l’ANAC ha dedicato sforzi significativi al progetto Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale e promozione della trasparenza. Con questo piano l’Autorità punta ad allargare l’ambito di conoscenze a livello internazionale. Scopo del programma è costruire – attraverso l’integrazione di banche dati amministrative – una serie di “indicatori di corruzione” in grado di misurare i fenomeni corruttivi, che consentirà di evidenziare eventuali dati anomali e quindi di quantificare concretamente la possibilità che si verifichino (o si siano verificati) eventi patologici. Punta a verificare sempre più chirurgicamente se sono state commesse irregolarità o illeciti.

“Si tratta di un progetto fortemente innovativo”, si legge nella Relazione. Attualmente, infatti, non esistono dati scientifici sul fenomeno della corruzione a livello internazionale. “A regime – scrive l’Autorità – sarà possibile valutare il livello di efficacia delle misure anticorruzione attuate dalle varie amministrazioni pubbliche”, i cosiddetti “indicatori di contrasto”.

(a cura di Massimo Lauria)