Premessa. Oltre agli interventi sugli orari delle sale gioco, sui requisiti dei locali e sulla pubblicità del gioco, uno degli strumenti più diffusi di contrasto alla ludopatia è quello del distanziometro, con cui Regioni ed Enti locali scelgono di imporre una distanza fisica (generalmente tra i 300 e i 500 metri) tra alcuni luoghi sensibili e le sale da gioco/gli esercizi con apparecchi da gioco. Per una disamina dello strumento per come è stato introdotto dalle Regioni, si vedano le indicazioni contenute in questa scheda.

La giurisprudenza costituzionale e le competenze. L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha dato luogo ad un elevatissimo contenzioso e la giurisprudenza dei giudici amministrativi in materia è molto controversa, anche se si registra negli ultimi anni una notevole evoluzione, soprattutto in seguito ai nuovi orientamenti espressi dalla Corte costituzionale, che ha riconosciuto la competenza di Regioni e Comuni a regolamentare autonomamente ogni misura riguardante le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi leciti, con particolare riferimento alle fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché l’ordinato impatto sul territorio dell’afflusso degli utenti alle sale da gioco; non si determina perciò alcuna sovrapposizione con le attribuzioni del questore circa il rilascio della licenza di pubblica sicurezza che rivestono profili attinenti al concreto pericolo di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico (si vedano le sentenze della Corte costituzionale 300/2011, 108/2017 e 27/2019).

Questo orientamento è stato recepito anche dalla giurisprudenza amministrativa (si vedano, ad esempio, TAR Veneto 615/2017, TRGA Trento 12/2020, TAR Napoli 5278/2020), che in altre pronunce ha anche sottolineato (smentendo chi affermava l’esistenza di una competenza solo in capo allo Stato) l’assenza di contraddizione tra la normativa statale che ha tentato di riorganizzare il settore (ad esempio il decreto Balduzzi, l’Intesa in Conferenza Unificata e la legge delega 23/2014) e le discipline locali sulle distanze: anzi, da questi tentativi si ricaverebbe, semmai, la consacrazione del distanziometro quale strumento riconosciuto per fronteggiare la ludopatia (tra le tante si vedano: TAR Veneto 1078/2016, Consiglio di Stato 8563/2019, TRGA Bolzano 211/2019, TAR Lombardia 2606/2019, TAR Piemonte 1261, 1262, 1263/2019, TAR Emilia-Romagna 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60/2020). Sul punto si veda anche la sentenza 108/2017 della Corte costituzionale che, tra le altre cose, ha escluso che la mancata adozione del decreto di pianificazione di cui all’art. 7, comma 10 del decreto Balduzzi possa paralizzare sine die la competenza legislativa regionale.

È indubbia, quindi, la competenza delle Regioni (ormai tutte prevedono il distanziometro) e degli Enti locali (Consiglio di Stato, 6714/2018 e 579/2016) ad intervenire sulla delocalizzazione degli apparecchi, essendo ormai pacifica la possibilità di utilizzare il potere di pianificazione territoriale anche per esigenze legate alla salute e alla vita salubre degli abitanti (si vedano, tra le tante, le sentenze del Consiglio di Stato 4199-4200-4201/2018);

Le competenze del Comune sul distanziometro. Per quel che concerne la competenza specifica dei Comuni in merito all’introduzione del distanziometro, l’evoluzione della normativa e della giurisprudenza sul punto è tale che:

1) vi è una giurisprudenza che sottolinea come, in presenza di una legge regionale che detta dei confini specifici al distanziometro questi debbano essere rispettati dai Comuni: ad esempio, sul piano della determinazione dei luoghi sensibili, i Comuni non possono prescindere dalle indicazioni contenute nelle leggi regionali (si veda sul punto TAR Piemonte 1172/2019; si veda anche questa scheda). Inoltre, anche rispetto alla scelta di escludere la presenza di sale giochi nei centri storici, alcune sentenze (TAR Toscana 1578/2013 e la successiva sentenza Consiglio di Stato confermativa 1861/2014) hanno confermato la legittimità di simili disposizioni se ancorate al dato legislativo regionale;

2) sul piano degli strumenti che i Comuni utilizzano per introdurre il distanziometro, la sentenza 402/2019 del Consiglio di Stato afferma che se la legge regionale non prescrive uno strumento in particolare (ad esempio, il Piano Regolatore), questo può essere pacificamente introdotto con regolamento.

3) la sentenza del TAR Veneto 4464/2020 ha stabilito un onere di tempestiva impugnazione del regolamento comunale se il contenuto di questo è immediatamente applicativo (cd. regolamento di volizione – azione), senza che il singolo esercente debba (o possa) attendere il provvedimento diretto nei suoi confronti che gli prescrive il rispetto della distanza;

4) secondo il TAR Piemonte 1261, 1262, 1263/2018, la legge regionale che introduce le distanze può essere immediatamente applicata dal Comune (senza la previa adozione di ulteriori atti locali, quali ad esempio la mappatura dei luoghi sensibili) se contiene prescrizioni puntuali.

Infine, sempre sul tema delle competenze, un altro elemento acquisito dalla giurisprudenza è la conferma che in merito al controllo sulle distanze siano competenti anche le questure, le quali, dunque, valutano tutti i profili di compatibilità prima di concedere l’autorizzazione (sul punto si veda, ad esempio, TAR Aosta 5 e 40/2020, TAR Veneto 675/2020 e Consiglio di Stato 4604/2018, TAR Toscana 708/2017).

L’ampliamento dell’elenco dei luoghi sensibili e la loro individuazione. Le leggi regionali che introducono il distanziometro generalmente elencano anche le tipologie di luoghi sensibili da cui gli esercizi di gioco devono distanziarsi; in alcuni casi, inoltre, è previsto che l’elenco possa essere esteso dagli Enti locali. In questi casi, però, è necessario che l’ampliamento in esame avvenga nel rispetto del dettato legislativo: in questi termini si soni espressi, ad esempio, il TAR Piemonte (836/2017, 837/2017, 1172/2019) e il TAR Liguria (680/2019) che hanno affermato come l’estensione da parte dei Comuni dell’elenco dei luoghi sensibili sia vincolata (nelle leggi regionali di riferimento) ad ambiti specifici (come viabilità, quiete pubblica, contesto urbano ed altri), non potendo invece questi ulteriormente intervenire rispetto all’ambito della tutela della salute, in cui è il solo legislatore regionale a scegliere il punto di caduta del bilanciamento fra gli opposti interessi in gioco. In altri casi, invece, l’ampliamento dei luoghi sensibili è stato connesso al previo espletamento di un’attività istruttoria che fosse in grado di giustificare la scelta (TRGA Bolzano 301/2016 e 302/2016, TAR Liguria 1142/2016).

Infine, si deve ricordare che spesso gli Enti locali hanno individuato quali luoghi sensibili gli sportelli bancomat (da mantenere a una certa distanza dai centri scommesse per evitare la facilità di prelievo tra una giocata e l’altra): sulla legittimità di questa previsione si veda Consiglio di Stato 4464/2020.

L’applicazione delle distanze alle sale gioco già in attività. Un altro tema rispetto al quale la giurisprudenza è stata chiamata più volte a pronunciarsi è quello della possibilità, o meno, di applicare le distanze anche agli esercizi già in attività: se in alcuni casi questa ipotesi è stata esclusa (TAR Emilia-Romagna 597/2016), nel tempo varie leggi regionali hanno via via ammesso questa possibilità. In particolare (come si ricordava anche qui link a scheda generale legislazione regionale), un ruolo di testa è stato svolto dalle Province Autonome di Trento e Bolzano e i giudici amministrativi si sono espressi in maniera favorevole (sul punto si vedano, ad esempio, TRGA Bolzano 22/2015, 341/2016, 10, 14, 15, 16/2017, 212/2018).

La giurisprudenza ha, comunque, sempre più spesso confermato la direzione intrapresa, escludendo peraltro che si possa parlare di applicazione retroattiva del distanziometro (sul punto si veda, ad esempio, la sentenza 5278/2020 del TAR Napoli che espressamente afferma che con ciò si intende solo evitare la sussistenza di zone franche sottratte al rispetto della disciplina).

Spesso, peraltro, i ricorrenti hanno censurato che con i provvedimenti di delocalizzazione si violerebbe l’affidamento dell’operatore economico nella stabilità del quadro giuridico: sono numerose le sentenze che, nel ricostruire tale principio, negano che si verifichi una simile violazione con l’applicazione del distanziometro ad esercizi già autorizzati (ad esempio, TAR Bolzano 22/2015, TAR Lazio 7700/2013 e 3122/2014, TAR Piemonte 1261-1262-1263/2018, Consiglio di Stato 8563/2019, alcune sentenze del TAR Bologna del 2020).

Di certo, un ruolo decisivo in questo orientamento è giocato dalla previsione di termini (peraltro spesso oggetto di proroghe da parte delle Regioni) concessi agli esercenti per procedere alla ricollocazione  (TAR Genova 734/2016, TAR Bolzano 341/2016, TAR Aosta 5-40/2020 e 20/2020, che ha anche assegnato un indennizzo all’esercente ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge 241/1990, TAR Emilia-Romagna 54-61/2020).

In definitiva, dunque, come espresso dal Consiglio di Stato 579/2016, l’esistenza di una precedente autorizzazione non può giustificare una deroga permanente ad una normativa successiva volta a tutelare il bene della salute pubblica e, in ogni caso, come evidenziato in due sentenze del TAR Emilia-Romagna (61/2020 e 64/2020 del TAR Parma) la dislocazione consente agli esercenti di proseguire l’attività.

Il concetto di “nuova installazione” di apparecchi da gioco. Laddove leggi regionali o regolamenti applichino il distanziometro alle “nuove installazioni” di apparecchi da gioco, la giurisprudenza si è anche occupata di definire questa nozione in termini più precisi. Questo concetto generalmente comprende:

1) il collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data successiva al provvedimento;

2) il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi;

3) la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere;

4) l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività;

La giurisprudenza ha inoltre precisato che:

1) ai fini della considerazione se sia intervenuta o meno una nuova installazione, si deve considerare rilevante esclusivamente il rapporto tra concessionario ed esercente, senza che invece rilevi l’eventuale modifica del rapporto (indisponibile per l’esercente) tra il concessionario e il gestore degli apparecchi da gioco (TAR Toscana 1682/2019);

2) altra parte della giurisprudenza si concentra sul cambiamento della titolarità dell’esercizio, connettendo il tema alla necessità di una nuova autorizzazione per la presenza di apparecchi da gioco, avendo questa carattere eminentemente personale (per tutte TAR Napoli 5278/2020, TAR Veneto 81/2018 e, sul piano della tutela dell’affidamento, anche TAR Veneto 1096/2018): per questa via, l’effetto è anche quello di subordinare questi casi al rispetto delle distanze, equiparando il tutto a una nuova installazione (per un caso di controversa nuova installazione risolto nella direzione indicata, si veda TAR Brescia 130/2019).

Il presunto effetto espulsivo. Il tema che in molte sentenze occupa un ruolo di grande rilievo rispetto al distanziometro è quello dell’effetto espulsivo nei confronti delle attività di gioco che concretamente, a detta di molti ricorrenti, si genererebbe applicandolo. Vi sono stati alcuni casi in cui tale argomento è stato accolto in giurisprudenza (si vedano, ad esempio, TRGA Bolzano 301/2016, TAR Toscana 715/2017, TAR Veneto 994/2017 e 448/2019, quest’ultima però ribaltata dal Consiglio di Stato 4464/2020 che ha escluso si potesse parlare di eccessiva compressione della libertà di iniziativa economica).

Lo strumento principe per verificare la veridicità di questa tesi è la consulenza tecnica d’ufficio che in diversi casi viene disposta dai giudici amministrativi (sulle motivazioni alla base della scelta di disporre o meno la perizia si veda questo caso). In diverse situazioni l’esito di queste perizie è andato nella direzione di evidenziare una effettiva difficoltà per gli esercenti a trovare spazi ove poter collocare le proprie attività: anche di fronte a questi dati, però, ampia giurisprudenza ha comunque ritenuto corretta l’applicazione del distanziometro, ritenendo la difficoltà a trovare spazi di insediamento come fisiologica rispetto all’esigenza di ridurre il numero di punti gioco e di rendere più difficile l’incontro con l’offerta di gioco per le fasce più vulnerabili della popolazione.

In altri termini, le difficoltà oggettive per le attività di ricollocarsi costituiscono una mera circostanza di fatto, dipendente dallo stato dei luoghi e non imputabili al distanziometro, che pertanto non può per questo motivo essere invalidato (tra le tante, si veda TAR Emilia-Romagna 54-61/2020, Consiglio di Stato 8563/2019, TRGA Trento 12/2020, Consiglio di Stato 8298/2018, Consiglio di Stato 1618/2019, Consiglio di Stato 4464/2020).

Il bilanciamento degli interessi e la finalità del distanziometro. Il distanziometro incide sulle modalità con cui si può condurre l’attività, non sulla possibilità o meno di esercitarla (TAR Parma 64/2020): l’interesse economico dei gestori non deve ritenersi eccessivamente frustrato, in un bilanciamento con l’interesse alla tutela della salute che, anche sulla base di un’ampia giurisprudenza comunitaria (richiamata, ad esempio, in TAR Friuli-Venezia Giulia 110/2020, TRGA Trento 12/2020), deve ritenersi comunque prevalente, posto che l’attività di gioco può certo essere limitata dal momento che è oggettivamente pericolosa per la salute umana (non applicandosi nemmeno, in questo settore, la direttiva Bolkestein sulle liberalizzazioni).

Sul piano delle finalità del distanziometro, vi sono alcune pronunce (ad esempio, l’ordinanza 222/2020 e le sentenze 4464/2020 e 1618/2019 del Consiglio di Stato) in cui si individuano, come obiettivi, quelli di prevenzione dei soggetti più vulnerabili rispetto al rischio di ludopatia, in un’ottica, quindi, che è di precauzione e di protezione.

Gli interessi dei gestori delle sale gioco non sono, comunque, assenti nelle valutazioni dei giudici: ad esempio, oltre alle situazioni (ricordate poc’anzi) in cui alcuni giudici hanno ritenuto che il distanziometro comprimesse in modo eccessivo l’iniziativa economica privata, si devono riportare altre due considerazioni:

1) essendo il distanziometro un limite pregnante all’attività economica, dice il TAR Emilia-Romagna 670/2019, è necessario che il luogo sensibile abbia titolo per trovarsi nel sito in questione;

2) per evitare di comprimere eccessivamente la posizione di una sala giochi già autorizzata, il TAR Toscana 830/2019 ha previsto il principio di reciprocità del rispetto delle distanze, respingendo la richiesta di autorizzazione di una discoteca (che, per legge, prima di insediarsi deve essere autorizzata e che era individuata dal regolamento comunale, correttamente secondo il TAR, quale luogo sensibile per via della frequentazione giovanile).

La controversa posizione delle sale scommesse. La posizione dei centri scommesse e la possibilità per i Comuni di applicare loro il distanziometro non è univoca e la giurisprudenza ha assunto delle determinazioni diverse, a seconda anche delle discipline regionali di volta in volta prese in esame. Nell’ipotesi in cui le norme regionali hanno equiparato, ai fini delle distanze, sale gioco e centri scommesse, i TAR hanno spesso respinto le istanze presentate dagli esercenti (es. TAR Parma 64/2020, per cui se la legge regionale equipara sale gioco e centri scommesse il Comune non può discostarsi da questa previsione; sulla stessa lunghezza d’onda anche TAR Toscana 708/2017, confermata da Consiglio di Stato 4604/2018).

Nei casi in cui le sale scommesse non sono esplicitamente ricomprese dalle leggi regionali ai fini del distanziometro, gli orientamenti principali sono due:

1) i centri scommesse sono comunque equiparabili agli altri punti gioco: si vedano sul punto TAR Napoli 5278/2020 che sottolinea come il decreto Balduzzi ricomprenda, nell’ambito della ricollocazione, anche i centri scommesse; TAR Veneto 1082/2016, confermata da Consiglio di Stato 5327/2016; TAR Lecce 902/2018;

2) è indispensabile che la disciplina comunale si attenga alle previsioni regionali: questo filone della giurisprudenza (es. TAR Lombardia 706/2015, confermata dal Consiglio di Stato 2957/2017, TAR Lombardia 449/2015, 1613/2015 e 1570/2015, TAR Lombardia 2411/2015 confermata dal Consiglio di Stato 2958/2017, TAR Veneto 1016, 1081, 1084 del 2016, TAR Liguria 646/2018) ha così spesso accolto i ricorsi dei centri scommesse.

Altre tipologie di gioco. Non mancano, poi, le ipotesi in cui i giudici amministrativi si esprimono anche sul rapporto che intercorre tra la disciplina relativa ai giochi esercitati sulla rete fisica e gli altri giochi (a partire, innanzitutto, dal gioco online): spesso, infatti, i gestori delle sale che si vedono applicare il distanziometro lamentano una disparità di trattamento rispetto a queste altre modalità di gioco. Su questo si vedano, ad esempio, le considerazioni del TAR Parma 64/2020 che, dopo un’ampia disamina sul punto, nota che: “la possibilità per il consumatore italiano di poter accedere on line a centinaia di nuovi siti scommesse non muta i termini del problema con riferimento alle sale scommesse fisiche ed alla loro influenza sul fenomeno della ludopatia, atteso il fatto, incontestato, che tale proliferare di siti on line non ha certo condotto allo svuotamento della clientela dai punti di raccolta scommesse fisici”.

I criteri di calcolo della distanza. La distanza tra i luoghi sensibili e i punti gioco a cui si applica il distanziometro può essere calcolata essenzialmente in due modi:

1) in linea d’aria (metodo del raggio);

2) secondo il percorso pedonale più breve.

Non sono mancati i casi in cui i giudici amministrativi hanno dovuto approfondire il tema in quanto i due metodi fornivano, in ultima istanza, esiti opposti rispetto alla rilocalizzazione. Il principio affermato dalla giurisprudenza maggioritaria è quello che, in caso di previa determinazione di un metodo da parte della Regione, questo vincoli le deliberazioni comunali e le applicazioni in concreto (sul punto si veda, ad esempio, TAR Marche 131/2019 e Consiglio di Stato 8563/2019).

Qualora, invece, la Regione lasci sul punto un margine di autonomia agli Enti locali, i giudici amministrativi in alcuni casi hanno ricondotto la scelta all’ambito della discrezionalità riservata agli organi di governo e non sono intervenuti nel merito (es. Consiglio di Stato 1534/2020), in altri (es. TAR Aosta 40/2020, TAR Lombardia 479/2019) hanno ribadito che non vi è irragionevolezza nella scelta di adottare un criterio più restrittivo alla luce dell’obiettivo di prevenire l’insorgenza di patologie legate al gioco.

Altro elemento evidenziato dalla giurisprudenza è, poi, la necessità che il percorso su cui viene effettuato il calcolo sia rispettoso del Codice della Strada: sul punto TAR Toscana 1268/2017.

(ultimo aggiornamento: 7 gennaio 2021)