Premessa. Di fronte alla crescita del fenomeno della ludopatia e del gioco d’azzardo, uno degli strumenti principali che viene adottato dai Comuni è quello della limitazione degli orari di apertura delle sale gioco e di funzionamento degli apparecchi da gioco (si veda, per una rassegna di alcuni di questi interventi, questa scheda).

Ricostruzione dell’evoluzione della giurisprudenza: cenni. Di fronte a questi interventi comunali, sono numerosi i ricorsi presentati dagli esercenti (gestori delle sale da gioco o di esercizi in cui ci sono gli apparecchi).

L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha trovato per lungo tempo un largo ascolto da parte dei giudici amministrativi, che hanno spesso annullato le misure di limitazione dell’orario di utilizzo degli apparecchi da gioco adottate dai comuni, ritenendo illegittime, in quanto la materia “ordine pubblico e sicurezza” rientra nella competenza esclusiva dello Stato (TAR Piemonte 513/2011) oppure affermando una carenza di competenze per il Sindaco e il Consiglio comunale (TAR Liguria 189/2014).

Un punto di svolta è rappresentato sicuramente dalla sentenza 220/2014 della Corte costituzionale, la quale ha considerato pienamente legittimo l’utilizzo, nel campo della limitazione degli orari, dei poteri sindacali di ordinanza ex art. 50, comma 7, del testo unico sugli enti locali per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale. Tale indirizzo è stato immediatamente recepito dalla giurisprudenza amministrativa: la sentenza 3778/2015 del Consiglio di Stato ha riconosciuto la competenza del Sindaco sulla disciplina degli orari, a fianco dell’autorizzazione della Questura, competente per i profili di pubblica sicurezza (emblematica di questa evoluzione è, inoltre, la sentenza del TAR Piemonte 602/2016).

Nonostante ciò, i dubbi interpretativi continuano ad essere numerosi ed investono varie questioni su cui i giudici dei TAR e del Consiglio di Stato sono chiamati a pronunciarsi, talvolta anche con valutazioni ed esiti differenti.

I poteri e gli strumenti in materia di orari. Si è detto che la sentenza 220/2014 della Corte costituzionale rappresenta un punto di svolta importante sul piano della legittimazione dei poteri sindacali sugli orari. In particolare, fondamentale è la considerazione (generale) che la materia del gioco d’azzardo può essere suddivisa per competenze differenti a vari livelli: il tema dell’ordine pubblico e della sicurezza rientrante nelle competenze esclusive dello Stato; il tema della tutela della salute, materia su cui vige la competenza concorrente di Stato e Regioni (e, in ambito applicativo, per quel che concerne in particolare il benessere psicofisico dei cittadini, degli Enti locali); il tema del governo del territorio rientrante, con le valutazioni sulla viabilità, la circolazione stradale, la quiete pubblica, nelle prerogative comunali.

Lo strumento di gran lunga utilizzato, e sempre avallato in giurisprudenza, per intervenire sulla disciplina degli orari delle sale gioco e di funzionamento degli apparecchi è l’ordinanza sindacale ai sensi dell’art. 50, comma 7 del TUEL.

È bene inoltre sottolineare alcuni altri aspetti che più volte sono emersi nelle sentenze:

1) il rapporto con la legge regionale: in presenza di una legge regionale che detta disposizioni specifiche in materia di orari, è importante che le determinazioni a livello comunale si attengano alle prescrizioni ivi contenute (si veda su questo, ad esempio, TAR Val d’Aosta 49/2020, Consiglio di Stato 1200/2020, TAR Friuli-Venezia Giulia 67/2020, Consiglio di Stato 8298/2019);

2) il rapporto con il regolamento comunale: l’esercizio del potere sindacale in materia di orari non è subordinato alla previa adozione di un regolamento comunale; ove però questo sia stato adottato, l’ordinanza deve (ai sensi dell’art. 50, comma 7 TUEL) rispettarne gli indirizzi e i limiti (sul punto si veda, ad esempio, TAR Catania 585/2020, TAR Veneto 793/2019, alcune sentenze del TAR Marche, alcune sentenze del 2017 del TAR Piemonte); inoltre, questo approccio rileva anche rispetto all’onere di impugnazione del regolamento quando quest’ultimo contenga determinazioni concrete e puntuali in materia di orari da cui la successiva ordinanza non può discostarsi (si rinvia, per brevità, alla sentenza 465/2020 del TAR Liguria).

3) l’introduzione di limiti orari con lo strumento del regolamento (senza ordinanza sindacale) è stata in qualche caso ritenuta fondata sul piano dei poteri da parte della giurisprudenza: si veda, ad esempio, TAR Salerno 251/2020 e Consiglio di Stato 8298/2019.

L’Intesa in sede di Conferenza Unificata. Una delle questioni che emerge molto frequentemente nei ricorsi è la verifica della compatibilità tra le varie disposizioni locali in materia di limitazione degli orari e le determinazioni contenute nell’Intesa in sede di Conferenza Unificata Stato Autonomie locali siglata il 7 Settembre 2017: in questa, infatti, si legge che il numero di ore massimo di interruzione quotidiana del gioco che i Comuni possono fissare ammonta a 6 ore (prevedendo, inoltre, che la distribuzione nell’arco della giornata sia concertata dai Comuni con l’ADM).

L’Intesa non è stata però recepita con decreto ministeriale, come invece era previsto dalla legge di stabilità per il 2016. In questo quadro, generalmente, gli esercenti ricorrenti tendono a sollevare la contraddittorietà tra l’Intesa e le disposizioni comunali che interrompono il gioco, sovente, per più di 6 ore.

Gli orientamenti giurisprudenziali principali sul punto sono:

1) l’Intesa, non essendo stata recepita con decreto, deve considerarsi priva di valore cogente (tra le tante, TAR Veneto 417/2018, TAR Lazio e Consiglio di Stato in varie sentenze sul Comune di Roma, TAR Lombardia in varie sentenze sui Comuni di Milano e Pavia, TAR Liguria 982/2019 e 74/2020); oltre a quanto appena detto, parte della giurisprudenza sottolinea che l’Intesa prevede un ampio ventaglio di interventi sul gioco, cosicché sarebbe errato pretendere di farne un’applicazione atomistica o parcellizzata (si vedano, ad esempio, TAR Catania 585/2020, TAR Veneto 1209/2019, TAR Basilicata 45/2020); inoltre, la sentenza 5233/2020 del Consiglio di Stato ricostruisce l’Intesa quale atto prodromico e funzionale ad un successivo intervento statale di riordino della materia, da considerarsi pertanto priva di valore ex se finché tale intervento statale non si concretizza;

2) sul versante opposto, un altro orientamento, minoritario, assegna all’Intesa il valore di parametro di riferimento cui gli enti locali, benché non recepita, dovrebbero comunque attenersi in virtù del principio di leale collaborazione istituzionale (si vedano, TAR Lazio 1460/2019 e 6260/2019 e Consiglio di Stato 1418/2020): in questo senso, per superare il tetto di 6 ore, i Comuni dovrebbero portare dati istruttori relativi al proprio territorio che giustifichino lo scostamento (ad esempio, attestando una particolare emergenza nel proprio comune rispetto al numero di giocatori problematici).

Tra le altre questioni che emergono rispetto all’Intesa, inoltre, si deve evidenziare che:

1) questa prevede, comunque, che le disposizioni di maggior tutela previste da Regioni e Province Autonome mantengano la loro efficacia;

2) una parte della giurisprudenza (ad esempio, alcune sentenze del TAR Marche) hanno ricavato dall’Intesa il principio che la riduzione degli orari costituisca uno strumento di lotta alla ludopatia ormai entrato a pieno titolo nell’ordinamento.

L’istruttoria. Un altro elemento centrale nella giurisprudenza sul tema è quello relativo all’istruttoria che sottende le scelte comunali sugli orari.

Anche in questo caso, si possono distinguere due macro orientamenti (rispetto ai quali poi si specificheranno alcune sfumature):

1) quello che ritiene che per fondare correttamente le misure di limitazione sia necessario riportare dati specifici alla situazione nel Comune di riferimento (rispetto al numero di giocatori problematici presi in carico, al volume di spesa legata al gioco, al numero di apparecchi e sale presenti ecc) tali che, a seconda del rigore delle misure introdotte, giustifichino a ragion veduta l’esigenza di intervenire in modo restrittivo (si vedano, ad esempio, TAR Marche 814/2015, TAR Lombardia 1568/2015, TAR Latina 616/2015, TAR Toscana 1415/2015 e 806/2017, TAR Lazio 1460/2019 e 6260/2019, TAR Toscana 396/2017, 407/2017 e 23/2019, TAR Brescia 274/2019; Consiglio di Stato 3271/2014 e 1418/2020);

2) l’orientamento che, invece, circoscrive l’importanza dell’istruttoria:

– anzitutto affermando che il fenomeno della ludopatia costituisce un fatto notorio o, comunque, un elemento di fatto della comune esperienza, sulla cui dimostrazione non è dunque necessario soffermarsi troppo (tra le tante, si vedano: TAR Veneto 128/2017, 434/2017 e 445/2017, TAR Catania in alcune sentenze sul Comune di Messina, TAR Salerno 251/2020, Consiglio di Stato 1200/2020);

– considerando sufficienti i dati regionali o su Comuni limitrofi vengono per fondare le misure (si vedano, TAR Veneto 114/2016 e 119/2016, l’ordinanza del TAR Lombardia 609/2019, le sentenze del TAR Basilicata 45/2020 e 17/2019 del TAR Piemonte, in cui addirittura è il Collegio stesso a fornire un’integrazione con i dati, di cui è già in possesso, di un altro Comune);

– attraverso la considerazione (riportata spesso) che il fenomeno della ludopatia si caratterizza per una notevole cifra oscura, ossia un alto numero di soggetti, affetti da ludopatia, che per varie ragioni non sono presi in carico dai Servizi competenti: una considerazione questa che la giurisprudenza spesso sottolinea per un’analisi più “veritiera” dei dati (si veda, tra le tante, TAR Emilia-Romagna 475/2017, TAR Salerno 251/2020, in cui peraltro viene considerato rilevante ai fini dell’istruttoria il verbale della seduta di Consiglio comunale in cui è stato approvato il Regolamento);

– non manca, infine, chi afferma che le ordinanze, in quanto atti generali, non necessitano di motivazione e dunque potrebbero ritenersi sganciati dall’approfondimento istruttorio (ad esempio, TAR Lazio e Consiglio di Stato sul Comune di Roma): si consideri però anche che questa affermazione viene spesso riportata in casi in cui comunque l’istruttoria è stata effettuata, così da diventare quasi una formula di stile.

Tra le altre considerazioni significative sull’istruttoria, si deve rilevare che:

1) in alcune sentenze anche il lasso di tempo tra i dati presi in esame e l’ordinanza è stato oggetto di valutazione (ad esempio, il TAR Toscana nella sentenza 23/2019 sottolinea che dati di due anni prima potrebbero essere problematici, mentre la stessa circostanza viene avallata senza particolari riserve dal TAR Lazio in altri casi);

2) la sentenza del TAR Brescia 1326/2015 (confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza 2519/2016) ha ritenuto corretta la limitazione degli orari (introdotta, in quel caso, dal Sindaco di Mantova) sottolineando però al contempo la necessità di una rivalutazione periodica degli interessi in conflitto e della situazione concreta ai fini di una eventuale revisione della disciplina;

3) uno degli elementi più significativi per giustificare le restrizioni orarie è la considerazione della crescita negli anni della diffusione degli apparecchi/sale gioco o dei numeri riportati in istruttoria relativi ai casi di ludopatia accertati.

Le finalità delle limitazioni orarie. Scendendo all’analisi sul merito delle misure limitative degli orari, centrale è l’individuazione della finalità che perseguono. Molte sentenze affrontano questo aspetto mettendo in luce che l’obiettivo non deve essere visto nell’eliminazione di ogni forma di dipendenza patologica legata al gioco, il che esorbiterebbe dalle competenze comunali (e probabilmente renderebbe insufficienti le varie misure introdotte), bensì nella prevenzione, contrasto e riduzione del rischio di ludopatia.

Considerato che, come espresso in numerose sentenze, un’illimitata possibilità di accesso al gioco accresce il rischio di ludopatia, quella che emerge è una funzione sostanzialmente preventiva delle misure che viene, in alcune decisioni, ulteriormente precisata:

1) alla luce del principio di precauzione, di derivazione comunitaria, che imporrebbe, di fronte a un rischio, un vero e proprio obbligo di intervento in capo ai Comuni (ad esempio, tra i tanti pronunciamenti in questo senso, si veda Consiglio di Stato 1200/2020);

2) alla luce della finalità preventiva verso le fasce più vulnerabili della popolazione (su tutti i giovani, scegliendo spesso di interrompere il gioco negli orari di entrata e uscita da scuola: sulla correttezza di questo approccio si vedano, ad esempio, le sentenze del TAR Lazio e del Consiglio di Stato sull’ordinanza del Comune di Roma; rilevano anche altre categorie di soggetti in difficoltà secondo la sentenza della Corte costituzionale 27/2019).

L’efficacia delle limitazioni orarie. Molti ricorrenti contestano l’efficacia delle limitazioni orarie. Le critiche principali attengono a questi piani:

1) la possibilità per i giocatori di spostarsi verso altri Comuni che non abbiano gli stessi limiti orari: su questo punto, è interessante confrontare l’approccio del TAR Brescia nella sentenza 274/2019, che accoglie questa censura, con altre sentenze (quantitativamente più numerose, tra cui TAR Emilia-Romagna 465/2020 e TAR Piemonte 17/2019) in cui si afferma che la situazione dei comuni limitrofi non può costituire un vincolo tale da condurre all’illegittimità di una disciplina, intanto perché ciò rappresenta una mera circostanza di fatto e poi perché, per questa via, si penalizzerebbe troppo l’autonomia costituzionale degli enti locali;

2) il ricorso ad altri giochi nelle ore di spegnimento (favorendo, così, altri gestori): in varie sentenze questo tipo di argomentazione è stato smentito in quanto:

– l’argomento prova troppo (es. Consiglio di Stato 1200/2020), poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco se altre ve ne sono a disposizione;

– sarebbe assurdo non intervenire, nell’ambito in cui il Sindaco ha competenze, in ossequio ad una supposta parità di trattamento con altre forme di gioco in cui tale competenza invece non c’è (come ricorda il TAR Liguria in due recenti sentenze, la competenza a intervenire sul gioco illegale è chiaramente solo dell’autorità giudiziaria, mentre altre tipologie di gioco lecito, come gratta e vinci e lotto, soggiacciono a discipline di rango esclusivamente primario).

La distinzione tra tipologie di apparecchi. Un’altra questione che ha trovato spazio in numerose sentenze è quella della distinzione tra tipologie di apparecchi: vi sono infatti alcune ordinanze sindacali che si concentrano in maniera specifica sulla limitazione degli orari nei confronti degli apparecchi VLT e delle new slot machine.

Secondo diverse pronunce, la definizione di un regime più stringente per queste tipologie di gioco sarebbe giustificata, e non costituirebbe dunque una disparità di trattamento irragionevole, in quanto queste si caratterizzerebbero per una maggiore pericolosità sul piano del rischio di ludopatia, anche a causa delle modalità di gioco che non prevederebbero alcuna intermediazione umana e, dunque, nemmeno l’attivazione di un meccanismo del comune senso del pudore che, specialmente nella prima fase della ludopatia, sarebbe invece un fattore importante (tra le varie sentenze, si veda ad esempio TAR Lazio e Consiglio di Stato sul Comune di Roma, alcune sentenze del TAR Liguria, la sentenza 242/2019 del TAR Emilia-Romagna, la sentenza 17/2019 del TAR Piemonte).

Su un orientamento parzialmente diverso sembra essere il TAR Brescia nella sentenza 684/2020 che, se da un lato riconosce la pericolosità di questi giochi, dall’altro restringe l’area di intervento comunale facendo riferimento ad alcune innovazioni tecnologiche introdotte con il decreto 87/2018, come convertito, che consentirebbero di intervenire efficacemente per ridurre i rischi.

La distinzione tra tipologie di esercizi. Anche la distinzione delle discipline orarie tra esercizi dedicati esclusivamente al gioco e altri in cui invece il gioco costituisce solo un’attività accessoria è un punto su cui la giurisprudenza ha assunto posizioni differenti che si possono riassumere così:

1) una parte della giurisprudenza ha validato la scelta di non differenziare gli orari tra tipologie di esercizi sia perché così si evitano discriminazioni, sia perché per tale via si scongiurano trasmigrazioni da una categoria di esercizi all’altra (es. Consiglio di Stato 1200/2020, TAR Brescia 274/2019, TAR Veneto 793/2019);

2) un’altra parte della giurisprudenza, invece, argomentando dalla disparità delle situazioni di partenza, ha avallato una disciplina oraria differenziata tra sale gioco da un lato e bar/tabaccherie dall’altro (TAR Toscana 23/2019, TAR Liguria 972/2019 e 53/2020).

Gli interessi in gioco e il principio di proporzionalità. Centrale nelle argomentazioni di merito è il tema del bilanciamento degli interessi in gioco: essenzialmente gli interessi economici privati degli esercenti e delle società che si occupano della raccolta del gioco e gli interessi pubblici alla tutela della salute. Per un’analisi più ampia di questi aspetti (condivisi anche con l’altro strumento cardine della lotta alla ludopatia, vale a dire il distanziometro) si veda questa scheda (link a scheda sui principi). Si tenga comunque conto che il metodo seguito dai giudici amministrativi è quello del test di proporzionalità, che vaglia le misure oggetto del giudizio sulla base dell’idoneità del mezzo, della stretta necessità e dell’adeguatezza. Per un approfondimento analitico di questo strumento si veda anche questo articolo.

La parte assolutamente maggioritaria della giurisprudenza è costante nel ritenere che le misure di limitazione oraria siano tali da imporre ai gestori delle attività economiche private il minor sacrificio possibile in relazione ai beni costituzionali da tutelare (si vedano, per tutte, la sentenza 5233/2020 del Consiglio di Stato e le sentenze del TAR Lombardia sulle ordinanze di Milano e di Pavia). Tra gli elementi che consentono di ritenere ben contemperati gli interessi in gioco c’è, inoltre, la non marginale considerazione che molte ordinanze consentono, anche negli orari di spegnimento degli apparecchi, di mantenere comunque aperti i locali per altre attività (es. bar, ristorazione) potendo così i privati riorganizzare l’attività (es. TAR Veneto 811/2015, TAR Salerno 251/2020).

Sul piano del coinvolgimento interessi privati, molti ricorrenti lamentano la loro mancata partecipazione al procedimento di adozione di ordinanze e regolamenti: in più occasioni i giudici amministrativi hanno ribadito che, trattandosi di atti generali, non sussiste in capo al Comune alcun obbligo di coinvolgimento verso le associazioni rappresentative o i singoli gestori (si veda, tra le tante, TAR Friuli-Venezia Giulia 67/2020 sull’ordinanza del Comune di Fiume Veneto).

Le fasce orarie. Sugli orari concretamente imposti ai gestori dalle ordinanze sindacali, innanzitutto, si deve rilevare che questi sono tra loro anche molto diversi: da situazioni in cui l’interruzione quotidiana del gioco ammonta a sei ore ad altre in cui invece questa arriva anche fino a sedici o diciotto ore.

Nella maggior parte dei casi, comunque, il gioco viene consentito per otto ore al giorno, distribuito su due fasce (ad esempio, una delle più diffuse è 9-13 e 16-20). Sono numerose le sentenze che attestano come la previsione di otto ore di gioco consentito costituisca una scelta proporzionata e congrua (ad esempio, TAR Val d’Aosta 49/2020, TAR Lombardia 1467/2016, TAR Emilia-Romagna 465/2020, Consiglio di Stato 4509/2019), così come sono molteplici le pronunce in cui si reputa più adeguata la suddivisione del tempo di gioco in due fasce distinte, considerando utile una pausa ai fini della prevenzione della ludopatia (sul punto si vedano TAR Brescia 684/2020 e Consiglio di Stato 402/2019), anche con lo scopo di indirizzare i soggetti a rischio verso un altro utilizzo di alcuni momenti della giornata.

In senso parzialmente opposto, si veda la sentenza 1346/2016 del TAR Veneto che ha ritenuto sproporzionata ed ingiustificata la riduzione dell’apertura della sala gioco a sole 6 ore quotidiane (nello stesso senso anche TAR Toscana 806/2017).

Le sanzioni. Molti dei provvedimenti in materia prevedono pene pecuniarie in caso di mancato rispetto della normativa; in caso di ripetute violazioni, è prevista talora anche la sospensione dell’attività ovvero, nei casi più gravi, anche la decadenza dell’autorizzazione. Il Tar Milano (con le sentenze 660, 661, 816/2017) ha respinto i ricorsi di tre  esercenti avverso i provvedimenti di sospensione deliberati dal comune di Milano a seguito dell’accertamento in diverse situazioni dell’apertura dei locali oltre i limiti di orario stabiliti dalla disciplina comunale.

Al riguardo il Tar afferma la legittimità della disposizione sulla sanzione accessoria della sospensione dell’attività (“in caso di particolare gravità e recidiva … qualora la violazione delle disposizioni sia stata commessa per due volte in un anno, anche se il responsabile ha proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione”): in base al testo unico di pubblica sicurezza, infatti, è possibile sospendere la licenza non solo nel caso di abuso del titolo ma anche per la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio (dello stesso avviso anche alcune sentenze del TAR Lazio e del Consiglio di Stato sulle sanzioni previste dal Comune di Roma).

Nel caso specifico, trattandosi di più violazioni commesse con più azioni – come risulta dai numerosi verbali di accertamento – non può applicarsi il regime del “cumulo giuridico” tra sanzioni, che riguarda invece violazioni plurime ma commesse con un’unica azione od omissione. Nello stesso senso il Tar Brescia 450/2017 nei confronti del provvedimento di sospensione del comune di Mantova per ripetute violazioni della disciplina sugli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco.

Va ricordata anche la sentenza 410/2017 con la quale il Tar Bologna ha respinto il ricorso di un esercente avverso la revoca della licenza disposta dalla Questura: richiamando la precedente sentenza del Consiglio di Stato 7185/2010, si precisa che la Questura è abilitata a tale provvedimento anche per violazioni di normative disposte a livello regionale e locale (nel caso in esame anche il mancato rispetto dei limiti orari e dell’obbligo di formazione del personale).

(ultimo aggiornamento: 7 gennaio 2021)