Premessa. L’art. 7, comma 3-quater, del DL 158/2012 (DL Balduzzi) vieta “la messa a disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco messe a disposizione dai concessionari on-line, da soggetti autorizzati all’esercizio dei giochi a distanza, ovvero da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità”.

La violazione di tale divieto comporta, ai sensi dell’art. 1, comma 923, della Legge 208/2015 (Legge di Bilancio per il 2016), la sanzione amministrativa di 20mila euro.

Avverso l’applicazione di tale sanzione sono stati instaurati due contenziosi, pendenti presso il Tribunale di Viterbo e la Corte di cassazione che, con due ordinanze, hanno sollevato questione di legittimità costituzionale rispetto alle due disposizioni citate.

La Corte costituzionale, con la sentenza 104/2025 che qui si analizza ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei due articoli, dichiarando all’ultimo punto che “spetta al legislatore l’adozione di ulteriori e idonee misure di contrasto alla ludopatia”.

Il quadro normativo del gioco in Italia. Prima di entrare nel merito della decisione, la Corte costituzionale ricostruisce il quadro normativo e giurisprudenziale in tema di azzardo. L’apparato normativo viene definito “complesso e stratificato” e, sul punto del gioco online, i giudici parlano di un “rapido aumento delle possibilità di gioco” tramite il canale telematico che ha “straordinariamente ampliato l’offerta di tali servizi, cui si è accompagnata la progressiva diffusione del fenomeno del gioco di azzardo patologico”.

Vengono ricordate, inoltre, le principali misure adottate (distanziometro, tutela dei minori, divieto di pubblicità), l’inserimento della dipendenza da gioco d’azzardo nei LEA e l’avvertimento della Corte di giustizia UE sul maggior gradi di rischio dell’azzardo online.

Il divieto di cui all’art. 7, comma 3-quater, del DL 158/2012. La Corte costituzionale ricostruisce nel dettaglio il perimetro del divieto di mettere a disposizione, nei pubblici esercizi, apparecchi con connessione internet che consentono il gioco online.

Specificano i giudici che:

• Per pubblici esercizi si devono intendere:
  • sia gli esercizi abilitati all’installazione degli apparecchi da gioco,
  • sia qualunque altro esercizio commerciale, compresi gli internet point, che renda le proprie prestazioni in favore di una pluralità indifferenziata di soggetti;
• Per apparecchiature si devono intendere:
  • sia i cosiddetti totem (ossia dispositivi destinati in via esclusiva al gioco online),
  • sia gli strumenti a navigazione libera, ossia qualsiasi dispositivo idoneo al collegamento a siti di gioco online, compresi pc, tablet, ecc, che consentano di navigare in rete.

Ne consegue, per la Corte costituzionale, che il divieto riguarda la semplice messa a disposizione di qualsiasi apparecchiatura che offra la possibilità di navigare in rete.

La finalità della norma. La Corte costituzionale individua la ratio del divieto nella “finalità legittima e meritevole di limitare le occasioni di gioco in funzione di prevenzione della ludopatia e, più in generale, di tutela della salute”.

L’incostituzionalità di un divieto così ampio. Tuttavia, spiegano i giudici, tale divieto risulta “eccessivamente inclusivo”. Esso, infatti, comprende una gamma assai estesa di comportamenti, diversi tra loro, colpendo allo stesso modo sia la destinazione occasionale delle apparecchiature al gioco, sia quella esclusiva e permanente.

Inoltre, la Corte rileva una “modesta efficacia della misura rispetto alla sua finalità”: ciò perché, a fronte di una “significativa e immediata compressione” della libertà d’impresa, il divieto cerca di “fronteggiare la diffusione della ludopatia tramite la delimitazione dell’offerta di gioco online che comunque rimane capillare e vastissima”, anche attraverso canali di accesso diversi da quelli presi in esame nella norma in esame.

Il Collegio ricorda che anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha ribadito che gli Stati membri, nel definire il livello di protezione rispetto ai giochi d’azzardo, devono comunque soddisfare condizioni di proporzionalità.

La Corte, quindi, conclude che “il divieto, nella sua indiscriminata estensione, sacrifica in modo irragionevole e sproporzionato altri interessi contrapposti, fra i quali la libertà di impresa”. L’incostituzionalità del divieto di cui all’art. 7, comma 3-quater, del DL 158/2012 travolge anche la sanzione di cui all’art. 1, comma 923, della Legge 208/2015.

Nell’ultimo punto del considerato in diritto la Corte costituzionale afferma che “spetta al legislatore l’adozione di ulteriori e idonee misure di contrasto alla ludopatia”.