Una parte rilevante delle sentenze relative ai decreti di scioglimento è dedicata all’analisi degli elementi riportati nella relazione ministeriale che hanno condotto allo scioglimento. Come si è visto anche in questa scheda, i giudici amministrativi non entrano nel merito delle decisioni assunte dall’Amministrazione, ma conducono un vaglio estrinseco finalizzato a verificare l’esistenza di una giustificazione motivazionale logica, coerente e ragionevole alla base del provvedimento.
Tra gli elementi centrali per procedere allo scioglimento emergono, in particolare, le situazioni di collegamento degli amministratori con la criminalità organizzata e gli atti amministrativi in vario modo condizionati dai clan: rispetto a queste situazioni, la giurisprudenza amministrativa ha elaborato una serie di orientamenti in grado di riconoscere e qualificare alcune di queste situazioni.
I collegamenti con la criminalità organizzata: parentele e frequentazioni. Ai fini della definizione del contesto di riferimento possono assumere valore i vincoli di parentela o di affinità, rapporti di amicizia o di affari, notorie frequentazioni, sia dei vertici politici (si vedano, ad esempio, le sentenze CDS 2054/2015, CDS 3340 e 727 del 2014, CDS 3164/2017) sia dei dipendenti dell’amministrazione (TAR Calabria 1593/2010) ovvero di entrambi (CDS 3998/2012).
Sui legami di parentela, va sottolineato che la giurisprudenza ha ritenuto che questi non costituiscano, di per sé, degli elementi indicativi di collegamenti rilevanti, sufficienti da soli a giustificare il provvedimento di scioglimento (TAR Lazio, 7862/2019); essi risultano però utili per ricostruire il quadro d’insieme entro cui le vicende alla base dello scioglimento sono collocate (TAR Lazio 8488/2018), con la funzione di rendere più netta la significanza e la rilevanza degli altri indizi accumulati (CDS 1764/2020).
Anche in tema di frequentazioni e parentele, la giurisprudenza ha mostrato di prescindere dall’esito dei procedimenti penali, valorizzando comunque i rapporti emersi anche quando i procedimenti si siano poi conclusi in modo favorevole per gli esponenti istituzionali (TAR Lazio, 11976/2018). Per i giudici, inoltre, non serve che tali frequentazioni avvengano necessariamente con esponenti di spicco dei clan: può anzi ben accadere che siano le stesse consorterie a preferire soggetti di minor rango criminale per l’interlocuzione con gli amministratori, contando sul vantaggio di una minore esposizione (TAR Lazio 5584/2019). Sulla stessa linea anche quelle pronunce in cui vengono ritenute rilevanti le frequentazioni degli amministratori con elementi controindicati singolarmente non decisivi, ma complessivamente sintomatici di una condotta permeabile dalle interferenze della criminalità (CDS 1038/2016).
I collegamenti con la criminalità organizzata: il momento elettorale. Assumono significativo rilievo le diverse forme di sostegno elettorale e di voto di scambio (CDS 4285/2017, relativa a Scicli; CDS 4727/2018, riguardante Crispano; TAR Lazio 8488/2018, relativa a Canolo; CDS 4529/2015 relativa a Giardinello) anche quando queste sono riferite ad esponenti delle opposizioni: si veda a tal proposito CDS 6435/2019 in cui i giudici (ribaltando le considerazioni di segno contrario espresse in primo grado dal TAR Lazio, sentenza 2386/2019) considerano non rilevante il fatto che i consiglieri eletti con i voti delle cosche siano di maggioranza o di opposizione, in quanto vale la considerazione che un Consiglio comunale che sia espressione, anche solo in parte minoritaria, dell’appoggio elettorale mafioso inficia irrimediabilmente il funzionamento dell’Ente per vizio genetico e difficilmente potrà o vorrà adoperarsi per il ripristino di una effettiva legalità sul territorio.
Inoltre, secondo la giurisprudenza non rileva per sminuire il collegamento che il numero di preferenze raccolte dal candidato supportato anche dalle cosche non sia stato particolarmente elevato (TAR Lazio, 338/2019 e TAR Lazio 12088/2019), poiché ciò che più rileva non è la concreta alterazione del risultato elettorale, bensì la volontà di fornire sostegno elettorale ad una determinata lista o candidato (TAR Lazio, 6231/2018) ed orientare pubblicamente il voto (TAR Lazio 9105/2019); questa circostanza, peraltro, può anche declinarsi in un’ottica spartitoria nel dirigere le preferenze tra più candidati, anche di schieramenti diversi, il che non può che confermare la situazione di permeabilità dell’apparato comunale (TAR Lazio, 8488/2018). Anche il mancato rispetto degli impegni di rinnovamento e di recupero della legalità affermati nel corso della campagna elettorale è stato ritenuto rilevante (CDS 1662/2016).
In un caso (TAR Lazio 3260/2021) i giudici hanno dato peso anche alla distribuzione territoriale delle preferenze per il candidato Sindaco (poi eletto) e le sue liste, ritenendo rilevante il fatto che il numero maggiore di voti è stato conseguito proprio nelle zone a maggiore influenza mafiosa.
Anche l’eventuale sottoscrizione delle liste elettorali da parte di soggetti riconducibili ai clan locali costituisce un elemento rilevante, da cui si può desumere una forma di influenza della criminalità organizzata sulla vita civile e politica della comunità, specialmente se in un piccolo comune (e anche quando tutte le liste presentate siano state sottoscritte da esponenti delle cosche: si veda CDS 3067/2020). Allo stesso modo, un altro elemento ritenuto dalla giurisprudenza significativo è quello delle variazioni anagrafiche alla vigilia del voto in piccoli Comuni, circostanza che secondo i giudici mostra una visione familistica del potere pubblico e che rileva anche a prescindere da una prova di resistenza elettorale (CDS 1764/2020).
Talora possono trovare risalto anche gli atti di intimidazione di cui sono oggetto gli amministratori locali (vedi CDS 2346/2011, riguardante il comune di Pago del Vallo di Lauro; CDS 4074/2020, in cui gli episodi di intimidazione a danno degli esponenti dell’opposizione dimostrano secondo i giudici l’attenzione della criminalità organizzata verso la vita politica comunale, e l’ostilità di questa alla sola opposizione).
Il condizionamento dell’attività amministrativa. In ogni caso, per giustificare il provvedimento di scioglimento devono trovare una specifica illustrazione i casi di condizionamento concreto su singoli atti dell’Amministrazione, ad esempio favoritismi nella gestione degli appalti pubblici, ovvero di benefici comunque elargiti agli esponenti della criminalità organizzata (CDS 3170/2017 relativa al comune di Bagnara Calabra; per un esame puntuale dei casi di condizionamento emersi nel corso degli accertamenti delle commissioni di accesso istituite nel biennio 2017-2018 leggi questa scheda).
Secondo la giurisprudenza, in particolare, è necessario che relazione e decreto individuino le aree dell’azione amministrativa (ma può essere sufficiente anche una sola situazione: CDS 5970/2018) in cui vi è compromissione del buon andamento, dell’imparzialità e del regolare funzionamento dei servizi ovvero un grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica, e che stabiliscano che tale compromissione è conseguenza ed effetto del collegamento che gli amministratori o altri dipendenti del comune hanno con la criminalità organizzata (TAR Lazio 7862/2019), senza che nel secondo caso gli amministratori possano opporre legittimamente la loro ignoranza rispetto al condizionamento di dirigenti o dipendenti (TAR Lazio 1433/2019; TAR Lazio 6647/2019). Ai fini della legittimità dello scioglimento, infatti, non rileva che il condizionamento possa essere avvenuto all’insaputa degli amministratori (su cui gravano degli obblighi di vigilanza e controllo nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune, TAR Lazio 10049/2016, confermata da CDS 3164/2017; TAR Lazio 11396/2019 e 5843/2020; CDS 1266/2012; TAR Lazio 3576/2018 sul Comune di Crispano) né che gli elementi su cui si fonda lo scioglimento non rivelano, né fanno presumere, l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi dei clan (TAR Lazio, 14704/2019) o la condivisione di obiettivi e valori con gli appartenenti alle cosche (TAR Lazio 11940/2020).
In altri termini, come ribadito dalla giurisprudenza in molteplici occasioni (a partire da CDS 2895/2013), per addivenire allo scioglimento dell’Ente locale è sufficiente l’emersione anche soltanto di un atteggiamento di debolezza, omissione di vigilanza e controllo, incapacità di gestione nella macchina amministrativa da parte degli organi politici che sia stato idoneo a beneficiare oggettivamente soggetti riconducibili ad ambienti controindicati.
Rilevano così sia le forme della contiguità cosiddetta compiacente, caratterizzata da corruzione e favoritismi clientelari, sia quella soggiacente, in cui gli amministratori rimangono inerti e subiscono le pressioni senza un’azione risolutiva di contrasto (CDS 4026/2019).
Quanto appena esposto si salda con la considerazione che, essendo lo scioglimento uno strumento di natura preventiva, fondato su una valutazione prognostica tesa ad approntare una tutela avanzata delle istituzioni (CDS 3828/2018 e TAR Lazio 14704/2019), la significatività degli elementi raccolti, relativi ai condizionamenti delle cosche sulla vita amministrativa e ai collegamenti di queste con gli amministratori, non deve essere valutata secondo il criterio (penalistico) della certezza oltre ogni ragionevole dubbio, bensì secondo una logica probabilistica tipica, appunto, del diritto della prevenzione (CDS 5077/2019), tenendo conto anche delle circostanze ambientali e dell’implausibilità di una lettura complessiva alternativa (CDS 197/2016). Tale metodo risulta ancor più centrale nell’esperienza di piccoli comuni in cui, anche per un grado maggiore di coesione interna e di chiusura verso l’esterno, le difficoltà nella raccolta degli elementi possono essere superate attraverso un percorso di ragionevolezza valutativa e di proporzionalità, imperniato sulla logica della probabilità cruciale (CDS 3067/2020), per ritenere sussistenti i collegamenti nell’ottica di una valutazione complessiva.
Il condizionamento dell’attività amministrativa: il contesto territoriale. Sul tema del contesto ambientale, inoltre, la giurisprudenza del Consiglio di Stato (ad esempio, CDS 6207/2019 e 5584/2019) ha affermato che le specificità territoriali della criminalità organizzata costituiscono un fondamentale presupposto per interpretare il significato delle condotte contestate agli amministratori, negando al contempo che da tali valutazioni possa discendere un qualche pregiudizio territoriale (come invece affermato nel primo grado della stessa vicenda: TAR Lazio 3101/2019): l’accertata o notoria diffusione della criminalità nei territori oggetto di analisi viene invece ritenuta uno degli assi portanti delle valutazioni complessive propedeutiche allo scioglimento stesso (CDS 4074/2020). La contestualizzazione territoriale, peraltro, è un elemento che viene attentamente considerato anche per l’attribuzione di un corretto significato a determinati episodi di visibilità pubblica, in cui centrale è l’individuazione precisa del messaggio veicolato (ad esempio, la partecipazione di un Assessore ad un determinato evento pubblico in CDS 6918/2019, o di un Sindaco a un matrimonio in TAR Lazio 11940/2020; o quanto avviene nel corso delle processioni religiose, a cui va attribuito un certo significato collettivo, secondo CDS 5077/2019).
Il condizionamento dell’attività amministrativa: gli appalti e alcuni settori rilevanti. Sul piano del condizionamento delle procedure amministrative, uno degli elementi più ricorrenti è rappresentato dagli affidamenti diretti (limitati, di norma, ai soli casi urgenti) di appalti e servizi a imprese gestite da soggetti controindicati o comunque in qualche in modo colluse. A tal proposito, la giurisprudenza (vedi CDS 5584/2019) ha ribadito che è rilevante la presenza nella compagine societaria anche di parenti di soggetti mafiosi: ciò non in ragione di una presunzione di mafiosità (che non trova spazio nel nostro ordinamento), bensì perché la complessa organizzazione della mafia si fonda sul nucleo fondamentale della famiglia e, in questo contesto, anche il parente di un mafioso può subire l’influenza del capofamiglia e dell’associazione.
In alcuni casi i giudici hanno sottolineato come la mancata programmazione da parte dell’Amministrazione dei lavori e dei servizi da svolgere abbia comportato l’artificiosa determinazione di situazioni d’urgenza, che sarebbero state facilmente scongiurabili con un minimo di programmazione; in questo modo sono stati avallati meccanismi di affidamento diretto, col risultato pratico di aver avvantaggiato soggetti riconducibili ai clan (CDS 4026/2019, 5077/2019 e 2793/2021). Situazioni analoghe sono state poi considerate rilevanti nella giurisprudenza rispetto alle proroghe degli affidamenti e all’elargizione di contributi e sussidi senza il rispetto delle norme di trasparenza (ad esempio, TAR Lazio 11976/2018).
I giudici in alcune occasioni (ad esempio, TAR Lazio 11940/2020) hanno anche chiarito che in caso di appalti caratterizzati da anomalie significative la mera legittimità formale delle procedure in esame non è argomento sufficiente a scongiurare lo scioglimento, potendo anzi ciò apparire come la ricerca di una apparenza di legalità finalizzata a meglio tutelare gli interessi della criminalità organizzata.
Da segnalare, inoltre, anche i casi in cui la giurisprudenza ha attribuito importanza alla sostanziale inerzia degli organi comunali rispetto alla gestione dei beni confiscati o rispetto all’annoso problema dell’abusivismo edilizio (in particolare, rilevando in diverse circostanza che l’attività amministrativa consiste solo nell’adozione di provvedimenti, arrestandosi nel momento di procedere con l’abbattimento vero e proprio dell’edificio e quindi senza un vero ripristino della legalità: si vedano ad esempio CDS 4026/2019 e 3067/2020). Un altro settore rilevante è quello delle attività di pascolo abusive tollerate dai Comuni: si tratta di una delle forme con cui la criminalità organizzata (specialmente la ndrangheta) esprime il controllo sul territorio (TAR Lazio 12935/2020).
Sul piano generale, dunque, i giudici hanno molte volte sottolineato che una gestione poco lineare e poco trasparente delle procedure ad evidenza pubblica (ad esempio, l’artificioso frazionamento delle gare: si veda TAR Lazio 6231/2018), la disorganizzazione e il disordine amministrativo (ad esempio, il caso frequente nei Comuni sciolti dei debiti tributari verso l’ente locale), l’omissione o il ritardo nelle richieste delle informazioni antimafia (CDS 5584/2019 e TAR Lazio 9231/2021) costituiscono il terreno fertile per l’inserimento della criminalità organizzata (CDS 6435/2019), e ciò a prescindere dalla circostanza che tali situazioni fossero già presenti nell’ambito delle amministrazioni precedenti (TAR Lazio 6239/2018).