Comuni sciolti per mafia: relazione Ministero degli Interni maggio 2021
Premessa. Il Ministero dell’Interno ha trasmesso alle Camere la Relazione sull’attività svolta nel 2020 dalle Commissioni per la gestione straordinaria degli enti sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso, della quale qui di seguito si sintetizzano gli aspetti principali (per le precedenti relazioni clicca qui).
Oltre 700mila abitanti, in tutta Italia, vivono in 52 comuni commissariati per infiltrazioni mafiose. Il più grande è Vittoria, in provincia di Ragusa, il più piccolo Bompensiere (Caltanissetta), rispettivamente poco più di 60mila abitanti il primo, appena 610 il secondo. La quasi totalità degli enti commissariati è concentrata tra Calabria, Campania, Sicilia, Puglia e Basilicata, mentre si conferma una tendenza di crescita nel nord Italia. Lo scioglimento del consiglio comunale di Saint Pierre nella regione Valle D’Aosta, disposto nel 2020, è infatti il nono provvedimento dissolutorio nei confronti di un Comune del nord, il primo in quella regione. Ormai appare conclamata da numerose indagini giudiziarie la delocalizzazione mafiosa in atto nel nord dove l’infiltrazione e il condizionamento della criminalità organizzata si concentrano principalmente nei settori relativi agli appalti pubblici e all’urbanistica.
Si tratta di dati contenuti nella relazione dell’attività svolta nel corso dell’anno 2020 da 54 commissioni straordinarie che hanno amministrato 52 comuni e 2 aziende sanitarie provinciali (Asp), nei cui confronti sono stati adottati provvedimenti di scioglimento ai sensi dell’art. 143 e dell’art. 146 del decreto legislativo 267/2000, per fenomeni di infiltrazione e condizionamento della criminalità organizzata. È stata rilevata una diffusa trascuratezza nella tutela dell’interesse pubblico, attribuibile in parte all’operato del personale ma, soprattutto, alla responsabile inerzia o alla tacita connivenza degli organi politici che, nella generalità dei casi, non hanno esercitato le funzioni loro proprie di controllo e di direzione politico-amministrativa, lasciando spazio ai sodalizi e agli interessi della criminalità organizzata. In generale, le commissioni hanno indirizzato le loro attività principalmente nella riorganizzazione dell’apparato burocratico e nel miglioramento dei servizi in modo particolare nei settori ambientali e nell’edilizia pubblica e privata per prevenire illeciti e abusi, ma anche per consentire l’utilizzo pubblico o per finalità sociali dei beni confiscati o sequestrati alle organizzazioni malavitose.
I comuni commissariati al tempo del Covid. In un contesto fortemente segnato dall’emergenza sanitaria da COVID-19 si sono manifestate nuove problematiche connesse all’erogazioni di servizi fondamentali quali quelli scolastici, sanitari, amministrativi, del trasporto pubblico, del tempo libero e delle aree urbane da destinare alla cittadinanza, ed ha aggravato quelle pre-esistenti, prima fra tutte la difficile situazione economica generale che si è riflessa immediatamente sui bisogni socio-assistenziali della popolazione, anche di quelli primari, la cui richiesta è notevolmente aumentata. Le commissioni straordinarie in questo particolare frangente hanno dovuto fare ricorso, nella maggior parte dei casi, anche a risorse finanziarie al di fuori dei bilanci comunali, considerando le esigue disponibilità degli enti disciolti, facendo richiesta di contributi alle diverse istituzioni statali, regionali e comunitarie, con i quali sono stati sostenuti diversi progetti, permettendo la realizzazione di numerosi interventi in diversi settori.
Utilizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Tutti gli enti sciolti, solitamente hanno nella loro disponibilità, ad eccezione del comune di Saint Pierre (AO), un patrimonio immobiliare costituito dai beni confiscati alla criminalità organizzata dati loro in uso dall’Agenzia Nazionale beni sequestrati e confiscati (ANBSC). Però tali beni spesso non vengono gestiti nel modo migliore o risultano in completo stato di abbandono. La valenza soprattutto simbolica che assumono i beni tolti alla criminalità organizzata ha spinto ad agire le commissioni straordinarie a operare per dare valore ad un patrimonio che altrimenti si trasforma in un costo economico per la collettività e un deficit di credibilità per le stesse istituzioni.
I rapporti con la cittadinanza. L’atteggiamento sostanzialmente negativo verso l’organo commissariale rende assolutamente prioritaria la necessità di un maggiore coinvolgimento della collettività locale nell’azione di governo del territorio, compatibilmente con le esigenze e le emergenze costanti di territori generalmente difficili. In quest’ottica le commissioni hanno attivato diverse iniziative per favorire la partecipazione della popolazione alle scelte gestionali degli enti, attraverso gli incontri, nel rispetto della normativa sanitaria, con i rappresentanti delle associazioni di volontariato, delle categorie produttive, delle organizzazioni sindacali, della scuola e delle parrocchie. I rapporti diretti con la popolazione sono stati tenuti soprattutto tramite comunicazioni sui diversi social più diffusi e di facile accesso, in quanto gli incontri diretti, i dibattiti o riunioni che pure sono state organizzati in passato non è stato possibile replicarli a causa dell’emergenza sanitaria che ha imposto limiti stringenti ad ogni forma di assembramento.
Riorganizzazione dell’apparato burocratico. La riorganizzazione dell’apparato burocratico è necessariamente prodromica ad un riordino generalizzato degli uffici ma è ostacolata dalla generale carenza di personale, soprattutto delle figure professionali apicali, e dall’estrema fragilità e vulnerabilità delle strutture amministrative. A queste difficoltà si aggiunge la necessità di avviare un percorso di risanamento degli uffici, spesso proprio quelli più strategici, a seguito della riscontrata presenza di dipendenti su cui non poter fare affidamento in quanto legati ad ambienti malavitosi, la cui presenza in organico ha di fatto determinato le connivenze, le corruzioni e gli sviamenti dall’interesse pubblico ed allontanato l’azione amministrativa degli enti dai principi di legalità, imparzialità e trasparenza. Le commissioni straordinarie nell’anno 2020 sono intervenute nella maggioranza dei casi con un avvicendamento/rotazione, laddove è stato possibile, negli incarichi attribuiti ai dirigenti e/o ai responsabili dei servizi; se le condizioni degli uffici non garantivano l’affidabilità o la professionalità necessaria alle mansioni, si è proceduto anche con revoche, sostituzioni o affiancamenti oppure con la programmazione in sede di approvazione del fabbisogno triennale di procedure concorsuali per l’assunzione di personale.
Risanamento finanziario. Gli squilibri finanziari sono dovuti principalmente ad anomalie e irregolarità in materia di imposizione e riscossione tributaria, spesso in assenza di puntuali direttive politiche, al fine di aumentare il consenso della popolazione e favorire i malavitosi locali. Circa un terzo dei comuni in oggetto versa in condizioni di deficit finanziario e ha dichiarato il dissesto o si è avvalso della procedura di riequilibrio finanziario. Si tenga a mente che, oltre alle limitazioni in termini di spesa che producono riflessi su quantità e qualità dei servizi alla cittadinanza, la dichiarazione di dissesto comporta ex lege che aliquote e tariffe di base delle imposte locali vengano fissate nella misura massima consentita.
Opere pubbliche e interventi nel settore edilizio. La quasi totalità delle gestioni commissariali hanno effettuato interventi di edilizia scolastica per adeguare gli edifici, spesso piuttosto vetusti, alle normative antincendio ed antisismiche o per migliorarne l’efficienza energetica, i servizi e gli spazi a disposizione degli studenti. A questi si aggiungono gli interventi infrastrutturali sulle reti idriche e fognarie, gli interventi di manutenzione e di ampliamento dell’illuminazione pubblica e delle aree cimiteriali, tutte opere che comportano la gestione di finanziamenti ingenti con la conseguente necessità di intervenire sull’organizzazione degli uffici comunali, quasi sempre sottodimensionati o inefficienti, nonché assicurare il regolare svolgimento delle procedure di gara, cantierizzazioni e di esecuzione per evitare infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici. Meritano attenzione anche le iniziative intraprese dagli organi commissariali dirette ad installare o estendere la rete di videosorveglianza sul territorio solitamente molto apprezzati dalla collettività locali.
I molteplici interventi nel campo delle opere pubbliche spesso hanno evidenziato la necessità di adeguare gli strumenti urbanistici correnti (il piano regolatore generale, il piano urbanistico comunale o altre tipi di pianificazione territoriale), la cui lacunosità, aggiunta all’assenza di controlli, all’inefficace opera sanzionatoria e all’inerzia nell’esecuzione delle ordinanze di abbattimento e di rispristino dello stato del luogo, spesse volte hanno favorito il diffondersi sul territorio dell’abusivismo edilizio privato.
La tutela del patrimonio culturale e del paesaggio è una delle principali competenze dei comuni che si esplica attraverso le attività di pianificazione e di controllo urbanistico del territorio, campi di attività che da sempre suscitano l’interesse delle organizzazioni mafiose; da qui l’attenzione e l’impegno delle gestioni commissariali verso il corretto assetto urbanistico comunale e il contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio la cui propagazione è indice di illegalità diffusa e di un insufficiente controllo del territorio che facilità la presenza e la radicazione della criminalità organizzata. Circa l’80% delle commissioni ha proceduto all’adozione di ordinanze per la demolizione di alloggi abusivi; poco meno della metà, poi, hanno riguardato l’accertamento dei crediti per condono edilizio e alla costituzione di ruoli, procedura che ha avuto anche l’effetto di incrementare le risorse comunali.
ASP Reggio Calabria e Catanzaro. Quella delle due Asp calabresi è sicuramente la situazione di commissariamento più complessa di questa fase, come evidente nel dibattito pubblico in Calabria e l’avvicendamento di numerosi assessori regionali.
Nel 2020 sono continuate le gestioni commissariali delle Aziende sanitarie provinciali di Reggio Calabria (97 comuni della provincia per oltre mezzo milione di abitanti), e Catanzaro, (bacino di utenza di 80 comuni per 370.000 abitanti) dove gli accessi ispettivi hanno evidenziato che la maggioranza degli enti commissariati, oltre a presentare situazioni di diffuso disordine amministrativo – circostanza che favorisce la permeabilità alle ingerenze criminali – si trovano in condizioni finanziarie deficitarie.
I Prefetti di Reggio Calabria e Catanzaro hanno chiesto una proroga degli effetti del provvedimento di scioglimento disposta in entrambi i casi per ulteriori sei mesi con Decreto del Presidente della Repubblica. A Reggio Calabria l’organo di gestione straordinaria ha proseguito nella complessa ed impegnativa configurazione del nuovo assetto degli uffici amministrativi e nella connessa definizione della pianta organica con un nuovo avvio alle procedure di reclutamento.
È stata avviata una ricognizione del consistente patrimonio immobiliare, di cui comunque non è mai stata accertata l’effettiva consistenza, sia con riferimento agli immobili di proprietà sia in relazione ai contratti di locazione per verificare la possibilità di dismettere questi ultimi, con evidenti vantaggi economici. Riscontrate anche diverse criticità delle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, per cui è stato elaborato un regolamento per i beni ed i servizi (finalizzato a rendere uniformi le procedure di aggiudicazione) e specifiche linee guida per gli uffici e scongiurare, nel contempo, il continuo ricorso all’istituto della proroga.
Tra le diverse procedure di gara avviate dalla commissione straordinaria, si segnalano quelle per l’affidamento del servizio di lavaggio a noleggio e del servizio di ristorazione ospedaliera, settori sui quali gravitano, notoriamente, gli interessi della criminalità organizzata. Visto il rilevante valore economico degli appalti, il Prefetto ha evidenziato l’importanza che le stesse vengano portate a termine dall’organo straordinario. Istituita un’unità di crisi per il monitoraggio, il coordinamento e la gestione dell’emergenza derivante dalla pandemia COVID-19 con l’acquisizione di presidi tecnologici e di risorse umane.
Complessa è stata l’attività della commissione straordinaria nel settore economico-finanziario, soprattutto a causa di una riscontrata situazione di illegalità diffusa e di disordine amministrativo: risulta, infatti, che non sono stati approvati i bilanci sin dal 2013. La commissione ha segnalato di aver già recuperato importanti risorse economiche e che sono in itinere altri provvedimenti per ulteriori recuperi.
Nell’Asp di Catanzaro stato costituito un “ufficio antimafia” alle dirette dipendenze della direzione generale ed è stato approvato uno schema contrattuale nei rapporti tra Asp e strutture private socio-sanitarie e socio-assistenziali, nel quale sono espressamente vietate la cessione di contratto, del credito prevedendo la rescissione in danno in caso di accertamento antimafia positivo. È in atto una riorganizzazione della struttura dirigenziale (nomina di un nuovo direttore sanitario, nuovo direttore amministrativo e rinnovo di tutti i capi dipartimento) e rendere più efficiente la fase programmatica degli acquisti per evitare il frequente ricorso alla proroga dei contratti in essere (definita una “prassi ordinaria e tacita”). Tutte misure che hanno già consentito di ottenere un risparmio e un netto miglioramento dei servizi. E’ anche stato predisposto un apposito regolamento di gestione patrimoniale, mobiliare ed immobiliare, e mettendo a reddito il patrimonio disponibile e indisponibile dell’ente attualmente non utilizzato.
I provvedimenti di scioglimento. Gli scioglimenti di consigli comunali disposti nell’anno 2020 sono stati 11, di cui 4 in Calabria, 3 in Sicilia, 2 in Campania, 1 in Puglia e 1 in Valle D’Aosta. Dei 52 comuni in gestione commissariale, 17 sono “recidivi”. Anche nella stessa Asp di Reggio Calabria – istituita nel 2010 – erano confluite l’Asl. n. 9 di Locri, già sciolta nel 2006 e la n. 5 di Reggio Calabria, anch’essa sciolta nel 2008. Per 34 gestioni commissariali è stata disposta la proroga per ulteriori sei mesi, per portare a compimento i programmi avviati dalle commissioni straordinarie. L’attuale emergenza epidemiologica ha, inoltre, inciso anche sullo svolgimento delle elezioni in alcuni comuni sciolti.
Conclusione dei procedimenti. Nel 2020 sono stati emanati 7 decreti di conclusione del procedimento: Aosta, Cosoleto (RC) e Avola (SR), Eraclea (VE), Ciminà (RC), Villa San Giovanni (RC) e ASL Napoli 1 Centro in cui sono state, comunque, individuate situazioni di irregolarità amministrativa con particolare riguardo ai servizi forniti dal presidio ospedaliero San Giovanni Bosco. A Paterno Calabro (RC), Melfi (PZ) e San Lorenzo (RC), il Ministero dell’interno ha disposto la sospensione dal servizio per 30 giorni di alcuni dipendenti comunali, in quanto nelle relazioni prefettizie, pur non sussistendo elementi sufficienti per far luogo allo scioglimento degli enti, sono comunque emersi nei confronti dei predetti dipendenti elementi comprovanti collegamenti e/o condizionamenti della locale criminalità organizzata.
La declaratoria di incandidabilità. La Relazione offre infine un quadro di alcune pronunce dei giudici in tema di incandidabilità degli amministratori degli enti locali. Alcune sentenze prevedono l’esclusione dalla corsa alle urne anche solo per aver favorito infiltrazioni o condizionamenti delle mafie, senza bisogno che sia stato configurato il reato di partecipazione o concorso esterno ad associazione mafiosa. Nel 2020 sono intervenute 31 pronunce giurisprudenziali in materia di incandidabilità: gli ex amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento dell’ente per infiltrazioni della criminalità organizzata «non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonché alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo».
(a cura di Massimo Lauria)