Disposizioni per la protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità

Premessa. La Camera ha approvato definitivamente il provvedimento il 15 novembre 2017.

Contenuti del provvedimento. Il provvedimento è finalizzato ad ampliare il ricorso alle segnalazioni di illeciti e gravi irregolarità sul luogo di lavoro, quale strumento di contrasto della corruzione, assicurando al contempo una maggiore protezione del dipendente, sia pubblico che privato, da possibili discriminazioni. Si prevede anche una disciplina volta a limitare, con diverse modalità, la pubblicizzazione dell’identità del segnalante.

Più in particolare, nel testo approvato dalla Camera e poi modificato dal Senato, con riferimento al settore pubblico (art. 1), si amplia l’ambito di applicazione della normativa rispetto a quanto attualmente previsto dall’art. 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001 (testo unico sul pubblico impiego). Il personale – incluso anche quello delle aziende che hanno ricevuto appalti dalla P.A. – che denuncia condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro (il Senato ha soppresso l’inciso relativo alla “forma circostanziata” della denuncia) non può essere – a causa di tale segnalazione – soggetto a sanzioni, licenziato o sottoposto a misure ritorsive che abbiano effetto sulle condizioni di lavoro; ciò non vale per segnalazioni che diano luogo a calunnia o diffamazione ovvero ad accertamento della responsabilità civile e nei casi di dolo o colpa grave: se emergesse la mancanza di buona fede, il segnalante sarebbe passibile anche di licenziamento senza preavviso.

Eventuali misure discriminatorie saranno valutate dall’Anac e dagli altri organismi di garanzia per l’adozione delle relative sanzioni (la cui entità è stata aumentata dal Senato) o di altri provvedimenti.

Il nuovo testo non prevede la possibilità di segnalazioni in forma anonima, limitandosi a dettare un’articolata disciplina per limitare o ritardare la rivelazione dell’identità del segnalante nell’ambito dei diversi procedimenti (penale, contabile, disciplinare). L’Anac curerà la predisposizione di linee guida per garantire la riservatezza delle segnalazioni nelle diverse fasi. Sono previste sanzioni (ulteriormente articolate nel testo del Senato) da parte dell’Anac per l’applicazione non corretta delle procedure.

Il Senato ha precisato che è a carico del datore di lavoro pubblico dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive siano motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dal datore di lavoro pubblico sono nulli e il segnalante ha diritto, se licenziato, a essere reintegrato nel posto di lavoro e al risarcimento per gli eventuali danni secondo la disciplina dettata dal D.Lgs. n. 23 del 2015.

Per quanto riguarda l’incentivazione, il testo non prevede la possibilità di riconoscere al dipendente “forme di premialità, anche in relazione alla valutazione della professionalità” da definirsi in sede contrattuale (come invece indicato dal testo proposto dalle Commissioni della Camera).

Con riferimento al settore privato (articolo 2) si modifica il decreto legislativo n. 231/2001, sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche ed associazioni, prevedendo modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire illeciti, con l’obbligo di prevedere canali riservati di presentazione, da parte dei vertici degli enti o di soggetti da loro vigilati (o di coloro che collaborano con l’ente), di circostanziate segnalazioni in buona fede, fondate su elementi di fatto precisi e concordanti, di illeciti o violazioni del modello di organizzazione e gestione dell’ente. Sono dettate disposizioni specifiche sul divieto di atti di ritorsione o discriminatori (come il licenziamento oppure il mutamento di mansioni, con denunce all’ispettorato del lavoro) e sulla tutela di terzi in caso di calunnia o diffamazione.

Il Senato ha approvato anche una norma specifica che disciplina la rilevazione di notizie coperte da segreto d’ufficio e professionale nel caso di segnalazioni volte a eliminare l’illecito.

Alla Camera sono stati altresì accolti come raccomandazione due ordini del giorno: il primo (9/3365-A/1), riguardante l’istituzione di un Fondo di solidarietà per i segnalanti vittime di discriminazioni o ritorsioni, in conseguenza di una segnalazione che si riveli fondata (vedi anche l’analogo ordine del giorno al Senato G 1.200); il secondo (9/3365-A/3) sul potenziamento delle strutture dell’Anac con riferimento ai nuovi compiti assegnati dal provvedimento in esame.

Notizie sull’iter. Le Commissioni Giustizia e Lavoro della Camera hanno iniziato il 19 maggio 2015 l’esame del provvedimento (AC 1751 e abb), svolgendo anche alcune audizioni, a partire da quelle con il Presidente dell’Autorità anticorruzione e con i rappresentanti di diverse associazioni (seduta del 23 settembre 2015). Nelle sedute del 22 ottobre 2015, 23 ottobre 2015 e 29 ottobre 2015 sono stati ascoltati tra gli altri l’Avvocatura generale della Corte di Cassazione, rappresentanti sindacali, della Banca d’Italia e di alcune associazioni ed esperti (di alcune di queste audizioni è disponibile il resoconto stenografico). Nella seduta del 29 ottobre 2015 è stato adottato come testo base l’AC 3365. L’esame degli emendamenti, avviato il 17 novembre 2015, si è concluso nelle sedute del 18 novembre 2015, e 19 novembre 2015 con l’approvazione di numerose modifiche al testo iniziale (clicca qui). L’avvio della discussione in Assemblea, inizialmente calendarizzato per il 28 settembre 2015, è prima slittato al 26 ottobre 2015 e poi al 23 novembre 2015. Nella seduta del 20 gennaio 2016, l’Aula ha concluso l’esame degli emendamenti, apportando alcune modifiche al testo licenziato dalla Commissione. La votazione finale si è svolta il 21 gennaio 2016.

La Commissione Affari costituzionali del Senato ha avviato l’esame del provvedimento nelle sedute del 28 settembre 2016, 5 ottobre 2016, 11 ottobre 2016,  26 ottobre 2016, 3 novembre 2016 e 15 novembre 2016. Il 10 ed il 16 novembre 2016 si sono svolte due audizioni informali. Il termine per la presentazione degli emendamenti, inizialmente fissato per il 14 dicembre 2016, è stato prorogato al 7 marzo 2017. Ulteriori sedute si sono svolte il 14 marzo 2017, il 28 giugno 2017, l’11 luglio 2017 e il 10 ottobre 2017. La Commissione Lavoro ha espresso parere favorevole con osservazioni (clicca qui e qua). L’Assemblea ha iniziato l’esame del provvedimento l’11 ottobre 2017 respingendo una questione pregiudiziale di costituzionalità, per poi proseguirlo nelle sedute del 12 ottobre 2017, 17 ottobre 2017 e 18 ottobre 2017, apportando modiche al testo trasmesso dalla Camera, che ora dovrà riesaminare il provvedimento.

Nel corso del successivo iter presso le competenti Commissioni della Camera non sono state apportate ulteriori modifiche (vedi le sedute del 24 ottobre 2017 , 7 novembre 2017,  9 novembre 2017). L’Assemblea della Camera ha discusso il provvedimento nelle sedute del 14 novembre 2017  e 15 novembre 2017, approvando anche alcuni ordini del giorno, alcuni dei quali volti ad una campagna informativa per assicurare la migliore conoscenza della legge.

Sintesi delle audizioni. Il dott. Cantone ricorda che il nostro ordinamento già disciplina la materia del dipendente pubblico che segnala illeciti (art. 54 bis del d. lgs n. 165 del 2001) e che l’Autorità anticorruzione ha emanato apposite linee guida per agevolarne l’attuazione (leggi questa scheda), che in Italia è ancora molto limitata; si tratta infatti di uno strumento molto importante nella lotta ai fenomeni corruttivi, finalizzato anche ad una maggiore partecipazione da parte di coloro che vengono a conoscenza di un illecito nell’ambito del rapporto di lavoro. Al tempo stesso si evidenziano i limiti di tale normativa: in particolare, sarebbe opportuna un’estensione delle tutele ai dipendenti che denunciano casi di corruzione nel settore pubblico allargato ed anche nel settore privato (dove i rischi di atti discriminatori e di ritorsioni possono essere maggiori).

Il dott. Cantone sviluppa alcune prime osservazioni sulla proposta di legge all’esame delle Commissioni e sottolinea l’utilità di un intervento legislativo organico nella materia, salvaguardando  l’attuale collocazione nel testo unico dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. A tale riguardo giudica positivamente l’estensione della disciplina al settore privato. Esprime invece perplessità sulla previsione di “premi” o “compensi” per l’autore delle segnalazioni: non appare infatti replicabile nel nostro ordinamento l’esperienza maturata in altri contesti , dove l’istituto del whistleblowing è radicato da tempo (come gli Stati Uniti, dove è prevista peraltro una vera e propria azione popolare a tutela dell’erario pubblico) . Ed evidenzia l’opportunità di non creare strutture ad hoc per la ricezione delle segnalazioni, in quanto tale compito può essere svolto dal responsabile per la prevenzione della corruzione già previsto dal nostro ordinamento.

Ritiene importante rafforzare le tutele del lavoratore, anche ampliando gli obblighi di riservatezza sull’identità  del  segnalante; anche nell’eventuale procedimento penale, potrebbe prevedersi una maggiore riservatezza nella fase delle indagini preliminari: ovviamente durante il dibattimento prevalgono invece altre esigenze. E andrebbero individuati incentivi indiretti, come ad esempio la rifusione delle spese legali sostenute in caso di atti discriminatori oppure il gratuito patrocinio in un procedimento penale.

La Commissione ha acquisito informazioni sull’esperienza concretamente avviata da parte dell’Agenzia delle entrate nel febbraio 2015: essa ha come oggetto non solo fattispecie con rilevanza penale, ma anche irregolarità nella gestione ordinaria dell’Agenzia. L’Agenzia ha deciso, in una prima fase, di consentire segnalazioni senza l’indicazione del nominativo, al fine di superare eventuali diffidenze del segnalante che tema ritorsioni: anche durante l’istruttoria, il segnalante può continuare a mantenere l’anonimato, fornendo così ulteriori chiarimenti e specificazioni sulle irregolarità od illeciti riscontrati. L’esperienza dei primi 6 mesi (circa 150 segnalazioni, perlopiù senza l’indicazione del nominativo) appare positiva sia per la qualità delle segnalazioni, quasi sempre circostanziate, sia per gli esiti finali; in seguito alle verifiche effettuate, si è giunti ad un licenziamento ed in quattro casi di presunti illeciti penali gli atti sono stati trasmessi alle procure competenti: la mancata indicazione  del segnalante non ha costituito un ostacolo all’apertura di un fascicolo da parte della magistratura, proprio in considerazione degli elementi a supporto della denuncia raccolti dagli Uffici.

Nella seduta del 23 ottobre 2015 il rappresentante della Banca d’Italia ha fornito elementi sull’esperienza nel settore bancario di alcuni istituti, già previsti dalla normativa vigente (vedi in particolare gli artt. 52 bis e 52 ter del t.u. bancario),  che presentano analogie con il whistleblowing, e che hanno dato risultati positivi, consentendo agli organismi di vigilanza di approfondire singoli casi di presunte violazioni di legge (ad esempio nella gestione di una banca o nell’ambito dell’antiriciclaggio). Un aspetto specifico ha riguardato una protezione specifica del whistleblower che sia corresponsabile degli atti segnalati, già disciplinata all’interno del sistema bancario, al fine di facilitare la rottura dell’accordo collusivo tra più soggetti.

Sempre nella seduta del 23 ottobre 2013 è stata analizzata l’esperienza concreta di alcuni enti locali, con particolare riferimento al comune di Milano, dove è stato costituito dalla giunta Pisapia anche un comitato di garanzia, con il compito di svolgere un istruttoria e poi inviarla al responsabile anticorruzione. Il rappresentante del comune di Milano ha evidenziato l’importanza di estendere l’ambito di applicazione della legge anche al settore privato, al fine di ricomprendere in particolare l’attività delle società private con partecipazione pubblica: potrebbe essere comunque utile distinguere tra gli enti locali di maggiori dimensioni e quelli più piccoli, per i quali potrebbe essere sufficiente la segnalazione all’Anac.

Nel corso dell’audizione del 23 settembre 2015 è stato posta particolare attenzione dagli altri soggetti intervenuti (Transparency International Italia e Coalizione italiana libertà e diritti civili) sui temi dell’applicazione della normativa anche al settore privato (affrontando anche la problematica delle differenze con il comparto pubblico, nel quale il responsabile anticorruzione assume la veste di pubblico ufficiale), di adeguate forme di tutela per coloro che effettuano segnalazioni (ivi incluso un fondo di sostegno)e per l’approvazione di una disciplina della materia che superi le attuale lacune.

L’audizione del 22 ottobre 2015 dell’Avvocato generale presso la Cassazione e del prof. Forti si è incentrata sull’analisi puntuale del testo e sull’impatto della nuova normativa sul nostro ordinamento, ispirato in parte a principi diversi, con particolare riferimento agli obblighi di denuncia, ai limiti che incontra la tutela della riservatezza del denunciante nell’ambito del procedimento penale, alle diversità tra settore pubblico e quello privato (all’interno del quale individuare con precisione i soggetti tenuti ad applicare la disciplina in discussione) e all’istituzione di un “premio” a coloro che effettuano segnalazioni.

Nel documento illustrato dalla Cgil nel corso delle audizioni al Senato, si sottolinea l’importanza di tale strumento condividendo le opinioni espresse dall’Anac in ordine sia all’estensione della disciplina al settore privato sia alla necessità della massima tutela della riservatezza dell’identità del segnalante, anche successivamente alle vicende giudiziali, da perseguire ad esempio attraverso la separazione dei suoi dati identificativi rispetto al contenuto della segnalazione e la previsione di sanzioni per chi svela la sua identità. Viene ipotizzata anche l’istituzione di un Fondo per coprire le spese legali o mediche che il segnalante dovesse sostenere.

Nel documento presentato dal Centro Studi Ambrosoli si sottolinea la necessità di accompagnare l’approvazione della nuova disciplina con una campagna di sensibilizzazione sull’utilità di tale istituto e di effettuare un raccordo attento con analoghe disposizioni contenuti in altri testi normativi: a tal fine si propongono alcune modifiche del progetto in esame volte, in particolare, a garantire in modo più efficace l’anonimato (anche con la previsione di specifiche sanzioni). Perplessità sono espresse infine con riferimento al carattere obbligatorio delle segnalazioni nel settore privato.

Sul testo dell’AC 3365/B leggi il dossier del Servizio Studi della Camera. Per ulteriori approfondimenti sul progetto di legge vedi anche in precedenza il dossier del Servizio Studi del Senato e il dossier del Servizio Studi della Camera. Sull’esperienza di Francia e Gran Bretagna consulta il dossier del Servizio Biblioteca della Camera, che ne ha realizzato uno analogo anche sull’esperienza degli Stati uniti. Utili indicazioni, anche con riferimento alla concreta esperienza applicativa dell’istituto in Italia e all’estero, sono contenute nel  rapporto dell’Autorità anti corruzione del giugno 2016.

 

                                                                                                      (ultimo aggiornamento 16 novembre 2017)