Disciplina dei gruppi di interesse: le audizioni della Commissione Affari costituzionali

Nell’ambito dell’esame delle proposte di legge volte a porre una nuova disciplina dei gruppi di interesse (AS 1522 e abb, leggi questa scheda), la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha svolto un ciclo di audizioni informali cui hanno partecipato il fondatore di VerA Francesco Schlitzer, il progetto FoIA4Italy, il Direttore delle Relazioni Esterne di Confindustria Fabio Minoli, il membro della Commissione di Venezia Francesco Maiani, il Professor di Teoria e tecniche del lobbying Pier Luigi Petrillo, l’associazione Il Chiostro e la Presidente dell’associazione Ferpi Patrizia Rutigliano.

In linea generale, i soggetti auditi hanno mostrato di apprezzare il tentativo di regolare il fenomeno e di condividere molte delle norme contenute nel provvedimento. Alcuni di essi, tuttavia, hanno evidenziato alcune criticità sia di ordine generale che di natura più puntuale.

Più in dettaglio, la posizione di FoIA4Italy, che sposa a sua volta quella di Transparency International Italia, appare piuttosto allineata con il testo del disegno di legge in esame. Nell’ambito del progetto, infatti, viene sottolineata la necessità che il legislatore intervenga in materia, in particolare attraverso:

  • l’istituzione di un registro pubblico dei portavoce dei gruppi di interesse, la cui gestione sia affidata ad un’autorità super partes (quale, ad esempio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) e ad iscrizione obbligatoria;
  • la completa apertura e trasparenza del processo legislativo;
  • l’introduzione di un obbligo di pubblicazione degli incontri dei decisori pubblici con i gruppi di interesse;
  • l’adozione del c.d. Freedom of Information Act, che garantisca “libero e pieno accesso ad ogni informazione pubblica e ai documenti prodotti e detenuti dalla pubblica amministrazione”;
  • la regolamentazione del c.d. fenomeno del revolving doors, in particolare introducendo un periodo di “raffreddamento” per i decisori pubblici, durante il quale ad essi è fatto divieto di svolgere attività professionale per conto di un gruppo di interesse.

Critica invece la posizione di Francesco Schlitzer, fondatore di VerA, società di consulenza nelle relazioni istituzionali. Schlitzer ha infatti lamentato la mancanza, in tutti i progetti di legge presentati in materia, di un approccio sistemico volto a far sì che il processo decisionale sia strutturalmente il più trasparente possibile. In caso contrario, infatti, secondo il fondatore di VerA, il rischio è che una regolamentazione isolata del fenomeno dei gruppi di interesse non produca altro che nuove barriere di accesso e nuove asimmetrie informative.

Prende le distanze dal provvedimento anche Fabio Minoli, Direttore Relazioni Esterne di Confindustria, che ha sottolineato l’opportunità di escludere dall’ambito applicativo delle norme i soggetti che rappresentano interessi diffusi e generali, in virtù della funzione sociale da essi esercitata e riconosciuta dallo stesso ordinamento. Criticità del provvedimento sono state evidenziate anche a proposito dell’ambito di applicazione, definito secondo Minoli in modo troppo generico nel disegno di legge, nonché in relazione ai soggetti obbligati all’iscrizione al Registro, che secondo il Direttore dovrebbero coincidere solo con i gruppi di interesse, e non anche con le singole persone fisiche. Minoli reputa inoltre inopportune le norme che prevedono il periodo di cooling off e il diritto di partecipazione alle attività di AIR e VIR e alle consultazioni delle Autorità amministrative indipendenti, la prima perché eccessivamente restrittiva e la seconda in quanto superflua rispetto a quanto già disposto dall’ordinamento.

L’intervento di Francesco Maiani, membro della Commissione di Venezia, muovendo dal Report “On the role of extra-institutional actors in the democratic systemdel marzo 2013, si è invece fondato su alcune considerazioni di carattere più generale. In particolare, è stata sottolineata l’importanza del contributo degli attori extra-istituzionali ai processi decisionali dei sistemi democratici e, conseguentemente, dell’adozione di forme di regolamentazione del settore. Una disciplina positiva, infatti, pur presentando dei costi economici relativi al funzionamento dei vari istituti giuridici, consente di perseguire obiettivi di trasparenza del processo decisionale e di accountability degli attori politici stessi.

Da sempre sostenitore della necessità di un intervento normativo in materia, il Professor Pier Luigi Petrillo ha innanzitutto posto in evidenza alcuni elementi che accomunano i disegni di legge presentati e che egli ritiene essere particolarmente apprezzabili: l’obbligatorietà del registro, l’ampia nozione di “decisore pubblico”, la previsione di meccanismi volti a consentire ai gruppi di interesse di essere coinvolti nell’elaborazione della normativa e di obblighi di trasparenza e di rendicontazione per i decisori pubblici. Al contempo, Petrillo ha evidenziato come, alla luce dei tentativi di regolare il fenomeno del passato, si potrebbe immaginare di introdurre dapprima norme basate sull’adesione volontaria degli stessi gruppi di interesse e solo in un secondo momento trasformare tale sistema in un regime obbligatorio.

Il tentativo di introdurre una regolamentazione di settore è stato salutato con estremo favore anche da parte de Il Chiostro, associazione che si propone di diffondere la cultura, la pratica e la regolamentazione della trasparenza dell’attività dei gruppi di interesse. Conseguentemente, l’intervento oggetto dell’audizione informale ha costituito un’occasione per l’associazione per porre in evidenza gli elementi su cui il regime normativo del fenomeno dovrebbe poggiare, peraltro non difformi da quelli già previsti dal provvedimento oggetto di esame da parte della Commissione Affari Costituzionali del Senato. L’associazione ha infatti sottolineato l’importanza di: a) riconoscere ai gruppi di interesse alcuni diritti di partecipazione al processo decisionale, cui corrispondere precisi obblighi comportamentali (tra questi ultimi, ad esempio, il divieto di esercitare pressioni indebite o di indurre in errore il decisore pubblico); b) prevedere, in modo speculare, obblighi per il decisore pubblico, tra cui anche quello di esaminare le proposte e le richieste presentate dai gruppi di interesse e di menzionare i contributi ricevuti al momento dell’adozione dell’atto; c) affidare all’Autorità nazionale anticorruzione la funzione di vigilanza sul sistema e prevedere sanzioni per il mancato rispetto della normativa, con particolare severità soprattutto in caso di mancata registrazione all’elenco pubblico.

I contenuti del provvedimento adottato come testo base dalla I Commissione del Senato risultano infine in linea anche con il parere dell’associazione Ferpi, la cui Presidente Patrizia Rutigliano ha sottolineato l’importanza del principio di reciprocità (secondo cui per i gruppi di interesse sono previsti diritti e corrispettivi doveri), dell’istituzione di un registro pubblico legato ad un codice deontologico per l’esercizio della professione e dell’introduzione di norme volte a limitare il c.d. fenomeno del revolving doors e a garantire la trasparenza del processo decisionale.

Gennaio 2016                                                     (A cura della dott.ssa Silvia Giuliattini)