Commissione sulla contraffazione: audizioni dei rappresentanti del Governo

Premessa. La Commissione sulla contraffazione ha svolto una serie di audizioni con esponenti del Governo, in particolare con i rappresentanti del Ministero dello sviluppo economico (sedute dell’11 settembre 2014 e del 6 novembre 2014), del Ministero delle politiche agricole (seduta del 29 ottobre 2014) e del Ministro della giustizia (seduta del 19 novembre 2015). Il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega ai rapporti con l’Unione europea è stato ascoltato in due occasioni (sedute del 20 gennaio 2016 e del 9 novembre 2017). Il 6 giugno 2017 si è svolta una nuova audizione del Ministro della Giustizia, che ha consegnato anche una relazione scritta. Qui di seguito sono sintetizzati i contenuti delle audizioni, sulla base degli stenografici disponibili.

Il contesto di riferimento. La contraffazione è un fenomeno pervasivo, esteso a tutti i settori produttivi; è altresì un fenomeno globale (il valore dei prodotti contraffatti commercializzati nel mondo nel 2015 era stimato intorno a 960 miliardi di dollari). Secondo le stime del Censis, il fatturato della contraffazione nel 2015 in Italia sarebbe stato di circa 6,9 miliardi di euro (+4,4% rispetto al 2012), con una perdita di gettito di circa 5,7 miliardi, un sommerso di 6,7 miliardi e 100.500 posti di lavoro in meno: come sottolineato dal Ministro della Giustizia, le dimensioni esatte del fenomeno sono assai difficili da effettuare ed internet sta dando un nuovo impulso agli illeciti in questo settore, ad esempio con riferimento alla contraffazione delle opere dell’ingegno (brani musicali, film, documentari, software etc).  Il fenomeno in esame – che si va via via ampliando a nuove tipologie di prodotto: recentemente è stato scoperto un ingente traffico di sigarette contraffatte, le cheap white – danneggia le imprese e anche i consumatori che, tuttavia, per evidenti ragioni, si trovano in una particolare situazione di vittime e complici della contraffazione, poiché sono in larga consumatori consapevoli, almeno per quanto riguarda il settore abbigliamento e accessori (diversamente da quanto avviene nel comparto alimentare): spesso infatti si tende a sottovalutare i rischi per la salute in particolare per i prodotti farmaceutici o per quelli alimentari.

Il ruolo della criminalità organizzata. Gli ingenti profitti derivanti dalla contraffazione (risparmio sui costi di produzione, ottenuto grazie a materie prime scadenti, e mancato versamento delle imposte) ed il basso rischio penale sono alla base del fortissimo radicamento in questo settore delle organizzazioni criminali, straniere ed italiane, come confermato dalla Direzione nazionale antimafia e da alcune importanti indagini giudiziarie e dai dati forniti dal Ministro della Giustizia sui procedimenti iscritti presso le Direzioni distrettuali antimafia per i delitti di associazione per delinquere (art. 416 del codice penale), realizzati allo scopo di commettere i fatti di contraffazione previsti dagli artt. 473 e 474, oltre che per i delitti di contraffazione compiuti da associazioni di tipo mafioso (416-bis del codice penale): spesso alcune iscrizioni riguardano delitti associativi finalizzati alla commissione di entrambe le fattispecie di cui agli artt. 473 e 474.

Il Piano anticontraffazione. Dal punto di vista istituzionale, l’azione di contrasto alla contraffazione si è concretizzata con l’insediamento del CNAC (Consiglio nazionale anticontraffazione), un organismo interministeriale presieduto dal Ministro dello sviluppo economico, che ha il compito di indirizzo e coordinamento di tutte le amministrazioni che si occupano di lotta alla contraffazione (vi partecipano 11 ministeri più l’ANCI): ai lavori delle commissioni partecipano rappresentanti delle forze dell’ordine, del mondo della produzione e delle associazioni dei consumatori, al fine di raccogliere le esigenze dei soggetti danneggiati dal fenomeno, sia imprenditori che consumatori, e proporre azioni concrete per affrontare il problema.

Questo sistema di governance trova un suo momento di sintesi nell’elaborazione del PNA (Piano nazionale anticontraffazione) che orienta l’azione delle amministrazioni per il contrasto alla contraffazione e definisce un programma di informazione e sensibilizzazione dei consumatori e delle imprese sui pericoli e gli effetti negativi causati da questo fenomeno. Il piano individua anche cinquanta best practice, vale a dire progetti già realizzati che fanno da modello per quelli futuri. Le priorità strategiche per il biennio 2014-2015 sono tre: tutela del made in Italy, enforcement (controllo del territorio) e lotta alla contraffazione on line.

Per quanto riguarda la tutela del made in Italy le proposte riguardano una legge speciale per la tutela dei segni distintivi di Expo 2015 e l’adozione di “marchi collettivi” di fonte privata, anche gestiti in forma consortile, ed elaborati dai singoli settori con lo scopo di garantire il valore e la qualità dei prodotti italiani: un esempio è costituito dal marchio Ceramics of Italy.

Con riferimento all’enforcement, si tratta innanzitutto di proseguire lo sforzo compiuto negli anni passati, che ha visto un finanziamento per 1,5 milioni di euro, da parte del Ministero, del Programma nazionale di azioni territoriali anticontraffazione realizzato da ANCI, che ha dato a 27 comuni la possibilità di organizzare iniziative di contrasto del fenomeno della contraffazione e delle attività illegali: i comuni rivestono infatti un ruolo essenziale nella lotta a tale fenomeno e tale cooperazione può estendersi prendendo a riferimento best practice esistenti. Va inoltre realizzata una revisione dei meccanismi di applicazione delle sanzioni a carico dei consumatori che acquistano merce contraffatta, consentendo sempre la ripartizione al 50 per cento dei proventi tra l’ente locale competente e lo Stato) e l’elaborazione di un modello di cooperazione istituzionale locale.

Per quanto concerne la contraffazione via internet, è previsto lo sviluppo di strumenti per la prevenzione e il contrasto della contraffazione sul modello delle charte francesi e il Protocollo d’intesa per la lotta contro la vendita on line di merci contraffatte, che prevedono l’accordo volontario tra i rappresentanti dei provider (gestori dei servizi internet) e i detentori dei Diritti (aziende titolari dei marchi) per stabilire regole di gestione delle attività di commercio elettronico per prevenire e contrastare la contraffazione on line; al riguardo è devoluto al CNAC il compito di elaborare delle linee-guida utili ad avviare il confronto sui contenuti dei suddetti accordi volontari.

E’ stata infine sottolineata la vera mission del CNAC, rappresentata dallo stimolo e coordinamento di tutti i soggetti impegnati sul territorio, a partire dalle attività di comunicazione, informazione e formazione, in modo da utilizzare in modo più razionale le risorse disponibili e rendere più efficace tali azione di sensibilizzazione; da qui l’idea di una direttiva congiunta dei Ministeri dell’Interno e dello Sviluppo economico alle prefetture per garantire uniformità di intento a livello operativo.

Il comparto agroalimentare. La contraffazione in ambito alimentare si realizza attraverso l’appropriazione di segni distintivi, la falsa dichiarazione circa l’esistenza di certificazioni di qualità, l’uso illegittimo delle indicazioni geografiche o di origine oppure attraverso imitazioni e/o evocazioni di un prodotto volte a ingannare il consumatore (cd. italian sounding); tale fenomeno si rileva soprattutto in Nord-America, in Nord Europa, in Cina e in Giappone.

Per contrastare queste condotte illecite è necessaria una serie di interventi, che vanno dalle campagne di informazione, alla intensificazione dei controlli, alla realizzazione di accordi internazionali ed alla estensione dell’obbligo di indicazione dell’origine o provenienza.

Per quanto riguarda specificamente i controlli vi sono quattro organismi competenti: l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRFD), il Corpo forestale dello Stato, il Nucleo antifrodi dei carabinieri e il Comando delle capitanerie di porto. Nei primi otto mesi del 2014 gli organi di controllo del Ministero hanno eseguito 60.000 controlli e sequestri per un valore di oltre 32 milioni di euro. Il settore più seguito è stato quello dell’agroalimentare e le condotte illecite riscontrate riguardavano il falso utilizzo dei marchi DOP, IGP, STG; l’introduzione e la commercializzazione nel territorio nazionale di pomodoro concentrato cinese venduto come made in Italy; l’individuazione di olio miscelato e venduto come olio extra-vergine di oliva; prodotti caseari, ortofrutticoli e cerealicoli falsamente indicati come biologici. E’ in corso una discussione su come riorganizzare le strutture amministrative e potenziare ulteriormente il sistema dei controllo, che pure in Italia raggiungono livelli di elevata efficienza sia in termini di affidabilità sia in termini di capillarità,

Si è intensificata la comunicazione con gli altri Stati membri per approfondire il tema dell’uso ingannevole delle denominazioni di origine; questa attività ha prodotto dei risultati concreti: si consideri, infatti, che nell’ottobre 2014, grazie alla collaborazione con le Autorità francesi, è stato possibile sequestrare falsi Grana e falsi Asiago di produzione lettone. Expo 2015 rappresenterà un’occasione importante per realizzare un maggior coordinamento tra i diversi Paesi.

Un’altra iniziativa a tutela delle produzioni di qualità registrata riguarda l’operatività di un protocollo d’intesa tra il Ministero delle politiche agricole, l’Associazione Italiana Consorzi indicazioni geografiche e la piattaforma on-line e-bay: si tratta di un aspetto molto importante tenuto crescita della notevole crescita delle transazioni via internet registratasi negli ultimi anni. Questa operatività si realizza da un lato con l’impegno dell’Ispettorato e dell’Associazione a inviare a e-bay notifiche di violazioni relative a prodotto DOP e IGP, dall’altro con l’impegno da parte di e-bay di rimuovere gli annunci riguardanti le merci in contestazione.

Un altro aspetto di rilevante importanza riguarda il rafforzamento del sistema sanzionatorio, dal quale non si può prescindere per porre in essere una seria azione di repressione; tuttavia è necessario che le sanzioni si inseriscano in un quadro giuridico adeguato, dal momento che le stesse possono raggiungere il destinatario solo se si tratta di un soggetto legalmente stabilito in Italia, mentre nel caso in cui non lo fosse, l’irrogazione della sanzione passerebbe al vaglio delle competenti Autorità del Paese terzo.

Ciò posto, è sì necessaria una maggiore incisività dei controlli e del sistema sanzionatorio, ma è altresì di fondamentale importanza un rafforzamento della tracciabilità dei prodotti con la previsione di ulteriori informazioni inserite in etichetta circa l’origine delle merci.

Un’ultima nota riguarda l’istituzione, ad opera del D.L. 91/2014, del RUC (Registro unico dei controlli ispettivi) che consiste in un archivio informatizzato con lo scopo di semplificare e razionalizzare le attività amministrative in agricoltura mediante l’inserimento dei dati relativi alle ispezioni.

Le modifiche al quadro normativo. Il Ministro della Giustizia ha fornito alcuni dati sui procedimenti penali per i reati di cui agli artt. 474 del codice penale (Introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi) e 171-ter della legge n. 633 del 1941 (abusiva duplicazione di opere dell’ingegno), sottolineando l’importanza della legge n. 99 del 2009, con la quale sono stati ricompresi nella competenza delle Direzioni distrettuali antimafia i delitti di associazione per delinquere finalizzata alla commissione dei delitti di contraffazione, e di introduzione nello Stato e commercio di prodotti contraffatti ; inoltre (con il nuovo art. 474-bis del codice penale) si prevede la confisca obbligatoria e la confisca per equivalente dei beni.

Di rilievo per il contrasto degli illeciti in questo settore anche due altri provvedimenti: il decreto legislativo n. 34 del 2013 n. 34, sulle squadre comuni di investigatori, e il decreto legislativo n. 29 del 2013 n. 29, sul meccanismo di cooperazione tra gli Stati dell’Unione europea per la verifica di procedimenti penali paralleli.

In ogni caso il Ministro sottolinea l’importanza di adeguare ulteriormente il quadro normativo, a partire dal comparto agroalimentare: si inseriscono pienamente in quest’ottica sia le proposte avanzate dalla Commissione di inchiesta sia quelle elaborate dalla commissione presieduta dal dott. Caselli, confluite in un disegno di legge del governo.

Come già sottolineato, proprio la disomogeneità degli apparati normativi nazionali favorisce la crescita della contraffazione e le organizzazioni criminali cercano di radicare la competenza per un eventuale procedimento penale nei Paesi con legislazioni più permissive. Su questo versante si segnala un’iniziativa normativa in discussione a Bruxelles dal 2013, cd. “Pacchetto marchi” (per consentire alle autorità doganali di fermare i prodotti contraffatti in transito nel territorio dell’Unione anche se destinati a un paese terzo), nonché gli incontri utili a realizzare una cooperazione a livello internazionale, come la riunione dei CNAC euromediterranei (novembre del 2014) e la riunione dell’Osservatorio europeo sulle violazioni della proprietà intellettuale. Sulle difficoltà di individuare soluzione condivise a livello sovranazionale vedi in particolare le considerazioni svolte dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega ai rapporti con l’Unione europea.

Parallelamente alle proposte di modifica del quadro normativo sopra richiamate, il CNAC sta discutendo altre ipotesi in materia di contraffazione, indicazioni geografiche e denominazioni di origine dei prodotti agroalimentari, il reato di frode contro le industrie nazionali, non escludendo di intervenire anche in campo penalistico, al fine di rendere più efficaci le norme vigenti.

L’audizione del sottosegretario Gozi. Il sottosegretario sottolinea l’importanza, ai fini della lotta all’Italian sounding, dell’entrata in vigore in via provvisoria dell’accordo economico e commerciale globale tra Unione europea e Canada, che consente di assicurare una tutela a indicazioni geografiche che fino a oggi non avevano nessuna tutela nel mercato canadese: la lista in futuro potrà essere opportunamente integrata. Vengono poi forniti elementi sull’intensa attività, anche dal punto di vista normativo, di contrasto alle frodi e alle contraffazioni nel settore agroalimentare e della contraffazione e pirateria on line e a tutela del diritto d’autore.

Il sottosegretario riferisce infine sulle iniziative, anche a livello comunitario, per migliorare il sistema dei marchi e per migliorare il sistema della tutela del made in Italy.

(Ultimo aggiornamento 18 novembre 2017)