Commissione di inchiesta sui migranti: relazione sulla protezione dei minori non accompagnati

Premessa. Nella seduta di giovedì 26 luglio 2017 la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza, identificazione ed espulsione ha approvato una relazione sullo stato della legislazione riguardante la protezione ed accoglienza dei minori stranieri non accompagnati ed i possibili correttivi da applicare a nostro sistema.

Quadro generale della legislazione. La premessa al documento ci ricorda la giovane età della politica di accoglienza italiana, dovuta alla tardiva comparsa (rispetto alle altre Nazioni europee occidentali) del fenomeno migratorio nel nostro Paese, ed al significativo, e di difficile lettura, aumento dei flussi migratori verso l’Italia avvenuto negli ultimi anni. Viene altresì ricordato, a riprova della giovane età della legislazione italiana di protezione dei migranti, ed in particolar modo dei minori non accompagnati, che all’avvio dell’attuale legislatura neanche esistesse una normativa specifica in materia, la quale era regolata per analogia basandosi sulla normativa generale sui minori italiani abbandonati, via via integrata negli anni successivi dalle prassi virtuose attuate a livello locale. Tali prassi hanno comunque determinato per anni un trattamento disomogeneo nei confronti dei minori non accompagnatiti sul territorio nazionale; questa situazione di fatto è stata superata con l’approvazione del d. lgs. 142/2015, il quale ha fornito una prima definizione di minore non accompagnato in recepimento della direttiva 2013/33/UE, e, soprattutto, dalla recentissima legge n. 47/2017 (c.d. legge Zampa), la quale si propone l’obiettivo di introdurre una prima disciplina organica ed unitaria in materia. Il principio della tutela del superiore interesse del minore, richiamato da diverse norme nazionali ed internazionali, determina lo status di inespellibilità del minore, condizione rafforzata dalla legge n. 47/2017 per i minori non accompagnati, per i quali è infatti prevista una maggiore tutela. Quest’ultimo strumento normativo, in particolare, introduce per la prima volta in Europa il principio che il minore non accompagnato non possa essere espulso dal territorio italiano.

Le principali problematiche. La relazione segnala le particolari criticità riguardanti l’ottenimento dei documenti di identità per i minori ed in particolare l’ottenimento dei documenti di conversione al raggiungimento della maggiore età; a tal riguardo la relazione riporta un intervento del Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza ed auspica una pronta revisione della normativa di riferimento.

Il successivo paragrafo del rapporto è dedicato all’utilizzo dello strumento della c.d. relocation: in particolare, nonostante l’invito del Parlamento a dare la priorità alla ricollocazione dei minori non accompagnati, una risoluzione del Parlamento stesso ha evidenziato l’assoluta insufficienza delle cifre italiane riguardo all’uso di questo strumento. Successivamente si passa a trattare la normativa riguardante il ricongiungimento familiare, con particolare enfasi sulle differenze di trattamento fra le richieste inoltrate da richiedenti asilo e chi non appartiene a tale categoria, sulle criticità della normativa e sulle buone prassi che si sono create nel tempo.

Quindi il rapporto si sofferma sul processo di identificazione dei minori all’interno di gruppi di sbarco misti e le procedure da seguire nel caso un migrante sia riconosciuto come minore non accompagnato o meno; in queste circostanze le maggiori problematicità si riscontrano nella fase di individuazione del minore nel caso, molto frequente, in cui il presunto minore non sia in possesso di un valido documento che attesti la propria età. In tali frangenti viene disposta una visita medica con la quale si tenta di accertare l’età del migrante, ed in caso di incertezza si presume comunque la minore età del soggetto in questione. Anche in questo caso la relazione segnala criticità a riguardo soprattutto della differenza di trattamento giuridico fra minori vittime di tratta o meno, ma anche le condizioni di promiscuità con soggetti maggiorenni nelle quali si vengono spesso a trovare i minori nonostante il divieto espressamente posto dalla legge. Per tentare di sopperire a queste carenze del sistema sono state recentemente approvate un Protocollo per l’identificazione dell’età dei minori non accompagnati, redatto nel 2016 a cura della Conferenza delle Regioni e Province autonome, ed il regolamento (Dpcm 236/2016) sulla determinazione dell’età dei minori stranieri non accompagnati vittime di tratta.

L’individuazione di un tutore legale per i minori accompagnati è ad oggi regolata dal già citato decreto legislativo n. 142/2015, ma la materia è stata parzialmente modificata dalla più recente legge n. 42/2017, la quale introduce, fra le altre disposizioni, un albo nazionale dei tutori, in funzione di una più celere ed effettiva individuazione dei tutori legali. Vengono rilevate, nell’ambito della normativa sui tutori, le sostanziali discrepanze fra i dettami espressi dalla legge e la sua effettiva applicazione: innanzitutto, nonostante la legge affidi chiaramente al giudice tutelare tale compito, sono state sovente riscontrati differenti orientamenti riguardo a chi spetti la nomina del tutore; altre criticità riguardano il mancato rispetto dei tempi previsti per la nomina e le differenze di trattamento fra minori richiedenti asilo e non. Infine, il Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza evidenza problemi riguardanti il monitoraggio dell’attività dei tutori, qualificato come “tema nevralgico”.

Le dimensioni del fenomeno. Una sezione è dedicata ai dati riguardanti i MSNA (Minori Stranieri Non Accompagnati), raccolti da Ministero dell’Interno, ANCI e, soprattutto, dalla Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Si evidenzia innanzitutto come il fenomeno degli sbarchi dei MSNA sia in grande crescita, dato che il numero registrato al momento dello sbarco nel 2016 è raddoppiato rispetto ai due anni precedenti. Il numero di minori stranieri non accompagnati si attesta sulle 16.348 unità, secondo dati di maggio 2017, ai quali si aggiungono oltre 5.000 minori allontanatisi dalle strutture di accoglienza e dunque catalogati come “irreperibili”; per quanto riguarda i reperibili, oltre il 90% di loro è di sesso maschile, mentre circa 84 minori su 100 hanno almeno 16 anni. I paesi maggiormente rappresentati appartengono all’area dell’Africa subsahariana, con le rilevanti eccezioni di Egitto ed Albania, i quali si piazzano ai primi posti di questa graduatoria, mentre per quanto riguarda la dislocazione territoriale dei MSNA essa risulta piuttosto omogenea se escludiamo dal computo le regioni Calabria e Sicilia, le quali ospitano quasi la metà dei minori stranieri non accompagnati presenti sul nostro territorio. Oltre il 90% degli MSNA è ospitato presso strutture di accoglienza, mentre l’accoglienza SPRAR, la quale conta circa 2.000 posti per questa categoria, risulta essere ancora insufficiente.

Le attività di integrazione dei minori. Nel report si sottolinea la presenza di circa 2/3 degli MSNA in strutture di seconda accoglienza, in grande maggioranza fornite dai Comuni italiani, ma con un costante aumento anche dei posti disponibili a livello SPRAR; in particolare si evidenzia che ove vi sia accoglienza senza integrazione (ed è spesso il caso dei centri di prima accoglienza) ci sarebbe il rischio concreto della formazione di un business. Nonostante i dati siano incoraggianti in tal senso, viene espressa la necessità di proseguire nel percorso di potenziamento, strutturazione ed aumento della complessiva capacità ricettiva del sistema Paese riguardo all’accoglienza dei minori non accompagnati, anche attraverso un maggiore coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali. Per garantire una maggiore conoscenza del fenomeno i membri della Commissione hanno effettuato, talvolta a sorpresa, sopralluoghi in alcuni centri di prima e seconda accoglienza per minori dislocati in diverse parti d’Italia. Ne è emersa una forte disomogeneità, dovuta anche al fatto che in territori a maggiore sviluppo economico si concretizzino maggiori possibilità di integrazione sociale, lavorativa e formativa, come ad esempio nell’Istituto dell’Opera Don Calabria di Verona. Emblematica la situazione siciliana: per effetto del maggior numero di MSNA ospitati, ma anche della minore capacità economica, sono frequenti i casi di centri con standard non all’altezza oppure carenti di alcuni servizi necessari all’integrazione, come nei casi, citati dalla relazione, di Giarre e di Noto, ai quali tuttavia si affiancano alcune eccellenze assolute del settore, come il centro gestito dal consorzio “Il Nodo” di Catania, spesso citato anche dal Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza.

A partire dal 2012 è stata inoltre sviluppata, a cura della Direzione generale del Ministero del lavoro, una strategia di inserimento socio-lavorativo chiamata “Percorsi”; essa si rivolge ai MSNA e a giovani migranti fino ai 23 anni con lo scopo di provvedere alla sostanziale integrazione di queste categorie ma anche di permettere loro la conversione del permesso di soggiorno. Nonostante il permanere di alcune criticità, nel 2016 tale esperienza è stata replicata, segno che anche dal punto di vista integrativo si sta iniziando a percorrere la giusta via.

I costi del sistema di accoglienza. Nonostante i grandi sforzi sostenuti dal nostro Paese, Tomas Bocek, Rappresentante speciale per le migrazioni e rifugiati del Segretariato generale del Consiglio d’Europa, ha recentemente dichiarato come il sistema di prima accoglienza sia stato interamente accollato sulle spalle dei Comuni, i quali a fronte dei 45 euro pro capite/pro die ricevuti dallo Stato, sostengono spesso dai 120 ai 150 euro di spese pro capite/pro die per l’accoglienza dei minori. Per quanto riguarda il sistema di tutela, il rappresentante europeo è stato ancora più netto, affermando che “il sistema non funziona”. In generale, riferendosi alla situazione italiana, ha espresso l’urgente necessità di adottare misure volte a migliorare le loro condizioni di vita; di proteggere i minori migranti non accompagnati al fine di prevenirne la scomparsa; di stabilire l’età oltrepassata la quale il trattamento riservato ai minori è equiparabile a quello degli adulti; di accelerare e rendere effettive le procedure finalizzate alla nomina dei tutori.

I minori vittime di tratta. Si tratta di un fenomeno che coinvolge quasi tre milioni di minori a livello globale, per un giro di affari di più di 35 miliardi di dollari; a livello europeo si stimano 1.243.000 vittime di tratta, ed un quinto di questa cifra sarebbe composta da minori. Trarre delle cifre per l’Italia risulta molto difficile per effetto del ruolo di transito assunto dal nostro Paese in questo contesto, ma i trend generali raccontano di un fenomeno incentrato soprattutto sulla prostituzione per quanto riguarda giovani ragazze nigeriane ed est europee, e sullo sfruttamento lavorativo per i giovani, provenienti perlopiù da Bangladesh, Egitto e Albania. A livello normativo sono stati adottate due misure specifiche in tema, il d. lgs. 24/2014, in recezione della direttiva 2011/36/UE, e la già citata legge n. 47/2017 a tutela dei minori non accompagnati.

Alcune conclusioni. Si può certamente affermare che la questione dell’accoglienza dei MSNA sia una tematica nuova e con un divenire ancora incerto, e da ciò consegue lo stato ancora incompleto e contraddittorio della normativa e la difficoltà nell’individuare gli strumenti adeguati per approcciarsi a questo fenomeno, anche se indubbiamente si sono compiuti passi avanti negli ultimi anni, con evidenti ricadute positive anche in relazione al sistema generale di accoglienza. Tra le criticità che ancora persistono nel sistema, le più importanti riguardano la difformità nell’applicazione della normativa, che in parte dovrebbero venir superate con l’entrata in vigore della recentissima legge Zampa; la strutturale carenza di fondi da parte dei Comuni, i quali, soprattutto nei periodi di emergenza, sono spesso lasciati soli nella gestione dell’accoglienza; il persistere di impedimenti verso una effettiva integrazione degli MSNA ed infine la necessità di un’uniformità e dell’innalzamento del livello medio degli standard di accoglienza, spesso giudicati come insufficienti. Al fine di sopperire a queste carenze la relazione avanza alcune proposte, quali il potenziamento del Tavolo Nazionale di Coordinamento e quindi anche un conseguente maggior impegno e coinvolgimento da parte delle regioni, ma si ipotizza anche la costituzione di una nuova Agenzia nazionale per l’accoglienza, incaricata del coordinamento centrale e di altri compiti di organizzazione del sistema nazionale di accoglienza per garantire “l’affermazione di un modello efficiente ed efficace”.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)