Prevenire e contrastare mafie e corruzione. Cosa ha fatto il Parlamento nella XVII legislatura?

Il presente Rapporto, che prende in esame l’attività di Camera e Senato nella presente legislatura, fino alla sospensione estiva dei lavori parlamentari, è stato presentato il 25 settembre 2017, a cura dell’Osservatorio parlamentare di Avviso Pubblico, in occasione della terza Rassegna organizzata dal Comune di Gazoldo degli Ippoliti (Mantova) di Raccontiamoci le mafie

Prefazione

Avviso Pubblico, Enti locali e regioni per la formazione civile contro le mafie, svolge da anni un’intensa attività sui temi della lotta alle mafie e della trasparenza della pubblica amministrazione, al fine di mettere gli amministratori locali in condizione di portare avanti in modo efficace la loro battaglia di legalità.

In quest’ottica, Avviso Pubblico ha realizzato un Osservatorio sulla legislazione, volto a individuare le linee di tendenza della normativa nazionale, regionale e locale, oltre che della giurisprudenza, al fine di approfondire la conoscenza degli strumenti previsti dal nostro ordinamento per contrastare le infiltrazioni delle organizzazioni criminali nelle istituzioni e nella società civile, agevolando così il difficile lavoro portato avanti dagli amministratori locali.

Tra i settori su cui si è concentrata in particolare la nostra attenzione vanno ricordati quelli degli interventi contro la ludopatia (che hanno visto protagoniste molte Amministrazioni regionali e locali), l’utilizzo della certificazione antimafia nell’ambito degli appalti e, più in generale, dei rapporti delle imprese con la pubblica amministrazione, del riutilizzo sociale dei beni confiscati, dell’immigrazione e delle infiltrazioni mafiose negli enti locali.

Questa attività di analisi ha anche consentito ad Avviso Pubblico di prendere posizione in merito a singoli provvedimenti di legge in discussione presso le Camere. Con l’Appello del dicembre 2016, ad esempio, sottoscritto d’intesa con Libera, Legambiente, Cgil, Cisl e Uil (e che ha registrato numerosissime adesioni da parte di amministratori regionali e locali) per approvare in via definitiva alcune leggi essenziali per rafforzare la prevenzione e il contrasto alle mafie e alla corruzione. Alcune di queste leggi sono state pubblicate in gazzetta ufficiale: si tratta delle norme in materia di riforma del codice penale e della prescrizione, la tutela degli Amministratori sotto tiro, la Giornata della memoria, mentre a settembre dovrebbe essere definitivamente approvata dalla Camera la riforma del codice antimafia e della disciplina sui beni confiscati. Appare invece molto incerto l’iter delle misure a favore dei testimoni di giustizia e il riordino del settore dei giochi.

Il presente volume, realizzato in occasione della Rassegna annuale organizzata a Gazoldo degli Ippoliti (Mantova) Raccontiamoci le mafie, presenta una sintesi dei più rilevanti provvedimenti approvati dalle Camere in questa legislatura, fino alla sospensione dei lavori parlamentari di agosto 2017, analizzando non solo le leggi generali di contrasto delle mafie e della corruzione ma anche alle misure adottate con riferimento ai singoli settori (gestione dei rifiuti, appalti, caporalato, riciclaggio etc). Sono inoltre indicati altri progetti di legge di particolare rilevo tuttora all’esame del Parlamento.

Si tratta di un contributo importante non solo per valorizzare quanto di buono è stato fatto in questa legislatura ma anche per individuare i provvedimenti che purtroppo non hanno visto ancora completare il loro iter parlamentare, e avviare così una riflessione sui contenuti di un nuovo programma di interventi che dovranno essere al centro dell’azione politica del movimento antimafia in questa e nella prossima legislatura.

Per un’analisi di dettaglio dei singoli provvedimenti si rinvia all’ampia documentazione presente sul sito di Avviso Pubblico.

L’Osservatorio sulla legislazione di Avviso Pubblico

Nel dicembre 2014 Avviso Pubblico ha dato vita ad un Osservatorio Parlamentare, garantendo una guida di lettura del dibattito svolto da Camera e Senato sui temi della criminalità organizzata e della corruzione.

Per quanto riguarda l’attività legislativa, oltre ad una ricostruzione della normativa vigente, è disponibile un quadro generale di tutti i provvedimenti approvati in questa legislatura, prendendo in considerazione non solo le leggi specificamente finalizzate alla lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione (come le leggi sullo scambio politico mafioso, sui nuovi reati ambientali o sul nuovo codice degli appalti) ma anche le singole disposizioni contenute in provvedimenti di carattere più generale. Per ciascun provvedimento c’è una scheda di sintesi con l’indicazione dei testi e dei dossier disponibili, utili per chi vuole fare approfondimenti. Lo stesso metodo è seguito anche per i progetti di legge in discussione presso Camera e Senato, che riguardano temi di altissimo interesse.

Una specifica sezione è dedicata all’attività delle commissioni di inchiesta.  In primo luogo la Commissione antimafia, con l’analisi delle relazioni presentate (ad esempio sulla riforma del codice antimafia, sui collaboratori di giustizia, sulla formazione delle liste elettorali) ed una sintesi delle principali audizioni con i rappresentanti del Governo, della magistratura, delle forze dell’ordine e delle associazioni, al fine di fare emergere il contesto di riferimento e le proposte concrete per combattere le organizzazioni criminali. Lo stesso metodo è seguito per altre quattro commissioni di inchiesta: la Commissione sul ciclo dei rifiuti, la Commissione sulle intimidazioni agli amministratori locali, la Commissione sulla contraffazione e la Commissione sui migranti.

La terza sezione riguarda gli atti di indirizzo discussi dalle Camere e le risposte del Governo ai quesiti posti da parlamentari con le interrogazioni ed interpellanze.

La quarta sezione è dedicata ad una serie di documenti, in genere trasmessi dal Governo alle Camere, che affrontano temi di grande interesse e danno informazioni sulla concreta attuazione di alcune leggi come, ad esempio, sugli enti locali sciolti per mafia o sull’attività della Direzione investigativa antimafia. Sono inoltre fornite le sintesi di alcune rilevanti audizioni effettuate dalle Commissioni parlamentari (ad esempio in materia di appalti o sui temi dell’immigrazione)

In parallelo, Avviso Pubblico ha sviluppato sul proprio sito una sezione Documentazione attualmente suddivisa in 11 aree: appalti; beni confiscati; caporalato; comuni sciolti per mafia; contraffazione; corruzione; droga; gioco d’azzardo; immigrazione; mafie; usura e racket) estendendo il campo di analisi anche alla legislazione regionale, ai provvedimenti assunti dagli enti locali e alla giurisprudenza di Tar e Consiglio di Stato.  In tal modo si vuole mettere a disposizione di amministratori locali, ricercatori ed operatori una rilevante documentazione utile ad approfondire gli strumenti previsti dal nostro ordinamento (e delle iniziative realizzate sia a livello nazionale che locale nella lotta alle mafie e alla corruzione.

PARTE PRIMA: L’ATTIVITA’ LEGISLATIVA NELLA XVII LEGISLATURA

PRINCIPALI PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI IN MATERIA DI CONTRASTO ALLE MAFIE E ALLA CORRUZIONE

QUADRO RIEPILOGATIVO DELLA XVII LEGISLATURA – AGOSTO 2017

 

MATERIA PROVVEDIMENTI APPROVATI PROVVEDIMENTI IN DISCUSSIONE
 

 

 

 

Modifiche al Codice antimafia e provvedimenti di contrasto alle mafie

Legge n. 62 del 2014 Modifica dell’articolo 416-ter del codice penale, in materia di scambio elettorale politico-mafioso

Legge n. 103 del 2017 Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario

Legge n. 19 del 2015 Divieto di concessione dei benefici ai condannati per il delitto di cui all’articolo 416-ter del codice penale

 

Riforma complessiva del Codice antimafia (AC 1138)

 

Testimoni di giustizia (AS 2740)

 

Smaltimento illecito dei rifiuti

Decreto legge n. 136 del 2013 Disposizioni per fronteggiare emergenze ambientali e industriali

Legge n. 68 del 2015 Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente

 

 

 

 

Appalti

Decreti legislativi n. 50 del 2016 e n. 56 del 2017 Nuovo codice degli appalti

Decreto legge n. 90 del 2014 Misure per la semplificazione e la trasparenza amministrativa

Decreti legge n. 189 del 2016 e n. 8 del 2017 Eventi sismici del 2016 e 2017

Riutilizzo sociale dei beni confiscati Legge n. 208 del 2015 Legge di stabilità per il 2016 Riforma complessiva del codice antimafia (AC 1138)

 

 

Amministratori sotto tiro

Legge n. 105 del 2017 Norme a tutela dei Corpi politici e degli Amministratori locali
 

 

 

 

Contrasto della corruzione e trasparenza della pubblica amministrazione

Legge n. 69 del 2015 Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio

Legge n. 103 del 2017 Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario

Decreto legislativo n. 38 del 2017 Attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI sulla lotta contro la corruzione nel settore privato

Segnalazioni di illeciti e gravi irregolarità sul luogo di lavoro (AS 2208)

 

Riforma della legge sui conflitti di interesse (AS 2258)

 

Nuova disciplina dei gruppi di interesse (AS 1522)

 

Disposizioni per il contrasto delle false cooperative (AS 2130)

 

Caporalato

Legge n. 199 del 2016 Disposizioni in materia di contrasto ai fenomeni del lavoro nero e dello sfruttamento del lavoro in agricoltura
 

 

 

Riciclaggio

Decreto legislativo n. 90 del 2017 Attuazione della direttiva 2015/849 sul riciclaggio e finanziamento del terrorismo

Legge n. 186 del 2014 Disposizioni in materia di rientro di capitali detenuti all’estero e di autoriciclaggio

 

 

Altri provvedimenti in materia di giustizia

Decreto legislativo n. 52 del 2017 Convenzione sull’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati dell’Unione europea

Decreto legge n. 83 del 2016 Misure in materia fallimentare, civile e processuale civile

 

21 marzo, Giornata della memoria

Legge n. 20 del 2017 Giornata nazionale della memoria e dell’impegno in ricordo delle vittime delle mafie
 

 

Gioco d’azzardo e lotta alla ludopatia

Legge n. 208 del 2015 Legge di stabilità per il 2016

Decreto legge n. 50 del 2017 cd manovrina

Decreto legislativo n. 90 del 2017 norme in materia di riciclaggio

Riforma complessiva del settore (AS 2024 e abb)

Misure di prevenzione della ludopatia (AC 101 e abb)

Divieto di pubblicità (AC 3234 e abb)

 

Enti locali sciolti per mafia

Decreto legge n. 78 del 2015 Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali Riforma complessiva della disciplina sulle infiltrazioni mafiose nelle istituzioni locali (AS 795 e abb)
 

Contraffazione

  Agevolazioni per l’introduzione di sistemi anticontraffazione (AS 2308 e abb)

Modifiche al codice penale

 

 

 

Altri temi

Trasparenza dei partiti politici e la partecipazione democratica (AS 2439)

Rateizzazione del debito per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura (AC 4073)

Vittime del dovere e della criminalità organizzata (AS 1715)

 

 Qui di seguito sono analizzati, suddivisi per materia, i principali provvedimenti approvati in questa legislatura riguardanti la lotta alle mafie e alla corruzione alla data del 5 agosto 2017; sono altresì indicati altri importanti progetti di legge, la cui discussione è stata avviata presso uno dei rami del Parlamento ma il cui iter non si è però concluso.

 

  1. Modifiche al codice antimafia e provvedimenti di contrasto alle mafie

Scambio elettorale politico-mafioso e associazione di tipo mafioso. All’inizio della legislatura le Camere hanno approvato la legge n. 62 del 2014 Modifica dell’articolo 416-ter del codice penale, in materia di scambio elettorale politico-mafioso. Il nuovo testo dell’art. 416-ter del codice penale prevede due fattispecie di reato, entrambe punite con la reclusione da 4 a 7 anni. La prima riguarda chiunque accetti la promessa di procurare voti mediante le modalità proprie dell’associazione mafiosa (fondate sull’intimidazione, così come definita dal terzo comma dell’art. 416 bis) in cambio dell’erogazione o della promessa di erogazione di denaro o di “altra utilità” (ampliando così la varietà delle prestazioni che possono essere garantite dall’associazione mafiosa). Il reato si sostanzia, quindi, anche se il procacciamento di voto non sia davvero avvenuto, ma solo promesso. La seconda riguarda chi promette di procurare voti con le medesime modalità intimidatorie: viene così punito anche il procacciamento di voti.

Successivamente, la legge n. 103 del 2017 Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario ha inasprito il quadro sanzionatorio, sanzionando il reato di cui all’art. 416-ter con la pena della reclusione da 6 a 12 anni (anziché da 4 a 10 anni).

Si segnala inoltre che la legge n. 19 del 2015 Divieto di concessione dei benefici ai condannati per il delitto di cui all’articolo 416-ter del codice penali ha esteso il divieto di concessione dei benefici carcerari (assegnazione al lavoro all’esterno, permessi premio, misure alternative alla detenzione), salvi i casi di collaborazione, anche ai condannati per il delitto di cui all’articolo 416-ter del codice penale. In precedenza tale esclusione era applicata ad altri gravi reati (terrorismo, associazione mafiosa, prostituzione minorile etc) ai sensi dell’art. 4 bis della legge n. 354 del 1975. La legge dispone inoltre che le competenze investigative in materia di scambio elettorale politico mafioso siano ora attribuite alla Direzione Distrettuale Antimafia.

All’interno della legge n. 69 del 2015 Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio vengono anche inasprite le pene per il reato di associazione di tipo mafioso di cui al’art. 416-bis c.p. (art. 5).

 

Le modifiche al codice antimafia. Sono state per ora approvate alcune limitate modifiche al decreto legislativo n. 159 del 2011 – Codice antimafia). In particolare, il decreto legislativo n. 153 del 2014 semplifica le procedure connesse al rilascio della documentazione antimafia, necessaria per la stipula di contratti pubblici e l’ottenimento di autorizzazioni e finanziamenti; Il decreto legge n. 7 del 2015 (convertito nella legge n. 43 del 17 aprile 2015) estende tra l’altro l’applicazione  delle misure di prevenzione e in materia di espulsione dallo Stato a coloro che commettono atti di terrorismo, prevedendo la possibilità per il questore di disporre in via d’urgenza il ritiro dei documenti validi per l’espatrio, salvo successiva convalida. Inoltre è attribuita anche al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo la titolarità della proposta di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale (art. 4); la legge n. 121 del 2015 estende l’obbligo della certificazione antimafia anche ai familiari residenti all’estero.

Il provvedimento di riforma complessiva del codice antimafia (AC 1138) è attualmente di nuovo all’esame della Camera, dopo che il Senato ha apportato alcune importanti modifiche al testo approvato in prima lettura nel marzo 2015. Tra le misure di maggior interesse si segnalano quelle riguardanti l’estensione delle misure di prevenzione personale ai casi di corruzione (vedi più approfonditamente il capitolo 4).

 

Non è stato invece ancora completato l’iter delle proposte di legge sui testimoni di giustizia (AS 2740),  volte a distinguere la posizione dei testimoni di giustizia (di norma semplici cittadini – ad esempio imprenditori oggetto di racket o di usurai – che danno uno specifico apporto alle indagini della magistratura e che per questo possono essere perseguitati da gruppi criminali) da quella dei collaboratori di giustizia (che fanno invece parte di organizzazioni criminali e che proprio per questo sono in grado di fornire informazioni utili per lo svolgimento delle indagini, ottenendo in cambio benefici di varia natura). Il provvedimento, approvato dalla Camera nel marzo 2017, è attualmente all’esame della Commissione Giustizia del Senato.

L’Assemblea di Montecitorio ha avviato la discussione sulle linee generali del provvedimento sulla liberalizzazione della cannabis e dei suoi derivati (AC 3235) che modifica alcune norme del testo unico sugli stupefacenti del 1990 al fine di meglio contrastare l’attività illecita delle organizzazioni criminali.

 

 

  1. Norme in materia di contrasto dello smaltimento illecito dei rifiuti

 

Nel corso della legislatura sono stati approvati importanti provvedimenti volti a contrastare l’attività illecita delle organizzazioni criminali nello smaltimento dei rifiuti, che ha prodotto danni estremamente gravi per l’ambiente in molte zone del Paese.

Il decreto legge sulla Terra dei fuochi. Il decreto legge n. 136 del 2013 (convertito nella legge n. 6 del 2014) Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate contiene una serie di disposizioni con particolare riferimento alla cd. Terra dei fuochi.

All’art. 3, comma 1, è introdotta nel Codice dell’ambiente (art. 256 bis) una nuova figura di reato, la combustione illecita di rifiuti, che riguarda coloro che appiccano il fuoco a rifiuti abbandonati o depositati in maniera incontrollata in aree non autorizzate. La pena (da 2 a 5 anni) si applica anche al reato preparatorio ovvero all’abbandono illecito di rifiuti (art. 255, comma 1, del Codice) ove finalizzato alla loro combustione illecita. Sono inoltre previste circostanze aggravanti in caso di rifiuti pericolosi o se effettuato nell’ambito di un’attività organizzata ovvero commessi in territori caratterizzati da una situazione di emergenza ambientale. Per rendere più efficaci le misure di contrasto è prevista anche la confisca dei mezzi di trasporto utilizzati e dei terreni sui quali sono stati bruciati i rifiuti, se di proprietà dell’autore o compartecipe dei roghi illeciti.

Sono a carico dell’autore del reato gli obblighi di bonifica ambientale e di ripristino dello stato dei luoghi. L’art. 3, comma 2 attribuisce ai prefetti delle province della regione Campania il potere di avvalersi transitoriamente di personale militare delle forze armate per le operazioni di controllo del territorio finalizzate alla prevenzione dei delitti di criminalità organizzata e ambientale. L’art. 4 amplia gli obblighi di informazione a carico della magistratura in caso di reati ambientali: dovrà essere comunicato alle amministrazioni centrali e locali l’avvio dell’azione penale al fine di sensibilizzarle all’adozione dei provvedimenti di loro competenza.

La legge sugli ecoreati. Ma il provvedimento più importante è rappresentato dalla legge n. 68 del 22 maggio 2015 Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente che prevede l’inasprimento delle sanzioni e l’introduzione di nuove fattispecie nel codice penale (Titolo VI-bis dei delitti contro l’ambiente, art. 452 bis e seguenti).

Più in dettaglio, l’articolo 1 prevede 6 nuovi delitti: inquinamento ambientale; disastro ambientale; traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività; impedimento del controllo; omessa bonifica; ispezione di fondali marini. Sono previste aggravanti se tali delitti sono commessi in forma associativa ovvero quando un qualsiasi reato è commesso al fine di commettere uno dei delitti ambientali (c.d. “aggravante ambientale”). Le pene possono essere diminuite in caso di ravvedimento operoso prima della definizione del giudizio. E’ disposta la confisca dei beni del condannato per i reati ambientali. Il condannato è obbligato al recupero ed al ripristino dello stato dei luoghi (se possibile). La norma prevede il raddoppio dei termini di prescrizione del reato per i nuovi delitti. Viene inoltre prevista l’estinzione delle contravvenzioni in caso di adempimento da parte del responsabile della violazione di una serie di prescrizioni e di pagamento di una somma di denaro. Sono infine introdotte disposizioni sulla responsabilità degli enti, con sanzioni pecuniarie ed interdittive (sospensione o revoca di autorizzazioni e licenze, esclusione da agevolazioni e finanziamenti etc) a carico dell’ente in caso di delitti contro l’ambiente. L’articolo 2 aumenta le sanzioni per le violazioni della Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione.

L’indagine sulla prima attuazione. La Commissione parlamentare di inchiesta sulla gestione dei rifiuti ha svolto una prima verifica sull’attuazione della legge n. 68 (doc. XXIII, n. 26), basata su relazioni e documenti degli uffici giudiziari e di altri organismi che, sia pure basati su dati parziali e riferiti ad un periodo temporalmente limitato forniscono valutazioni su alcuni aspetti critici della nuova normativa sia dal punto di vista interpretativo che organizzativo.

La relazione si sofferma in particolare sulla nuova fattispecie dell’inquinamento ambientale di cui all’articolo 452-bis del codice penale, che prevede la reclusione da due a sei anni (e una multa da 10.000 a 100.000 euro) a chi cagiona abusivamente una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili delle acque, dell’aria, del suolo o di un ecosistema, della biodiversita’, anche agraria, della flora o della fauna. In base ai dati raccolti, tra i nuovi “ecoreati” tale fattispecie è quella maggiormente contestata su tutto il territorio nazionale, a conferma della bontà della scelta effettuata dal legislatore. Al tempo stesso, sono emerse rilevanti criticità in sede applicativa, ciò che ha indotto molti Uffici giudiziari ad applicare prudentemente la nuova norma penale. Un incentivo ad un maggiore utilizzo di tale disposizione può derivare dalla pronuncia della Corte di cassazione (Sez. III penale, n. 46170 del 3 novembre 2016), che ha espresso in particolare il proprio orientamento interpretativo in ordine ai concetti di “compromissione o un deterioramento significativi e misurabili”.

Si registra un numero significativo di contestazioni anche per i reati di disastro ambientale (art. 452-quater c.p.) e per i delitti colposi contro l’ambiente (art. 452-quinquies c.p); più limitato il numero delle contestazioni per i delitti di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività (art. 452-sexies c.p.), di impedimento del controllo (art. 452-septies c.p.) e di omessa bonifica (art. 452-terdecies c.p.). Per tali fattispecie – ad eccezione per quella riguardante i reati di disastro ambientale – non sono state sollevate questioni interpretative.

Per la fattispecie di morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale (art. 452-ter c.p.), anch’essa di limitata applicazione, è stata sollevata una problematica di ordine sistematico – valevole in generale per i nuovi “eco-delitti” – sull’assenza di una corrispondente forma di tutela penale per le ipotesi di morte o lesioni conseguenti alle più gravi fattispecie di disastro ambientale e di delitti colposi contro l’ambiente.

Non è stato possibile effettuare una valutazione della concreta applicazione del procedimento speciale per perseguire i reati contravvenzionali in materia ambientale (artt. 318-bis e ss. del D.Lgs. n. 152/2006: il soggetto responsabile di reati ambientali può provvedere al ripristino della situazione preesistente, sulla base delle prescrizioni dei soggetti competenti, ed estinguere così il reato pagando una contravvenzione). Sono emerse peraltro numerose problematiche interpretative (per le quali sarebbe opportuna l’emanazione di apposite circolari da parte procure generali), con particolare riguardo alla tipologia di reati esclusi da tale procedimento, al soggetto beneficiario delle somme versate e al soggetto competente a definire le prescrizioni: per superare tali divergenti interpretazioni, la relazione suggerisce.

Accanto agli aspetti di natura interpretativa, la raccolta di informazioni e dati è servita a valutare la necessità di adeguare mezzi e risorse per rendere possibile l’attuazione della legge (in termini di polizia giudiziaria, personale specializzato, strutture e soggetti pubblici competenti ad effettuare gli accertamenti tecnico-scientifici), tenuto anche conto dell’assenza di stanziamenti aggiuntivi nella legge n.68/2015. L’applicazione della nuova normativa presuppone infatti un lavoro complesso, spesso molto lungo, da parte della polizia giudiziaria e delle Procure al fine di appurare, nei singoli casi concreti, la sussistenza dei numerosi e potenzialmente controversi elementi costitutivi dei nuovi reati ambientali, e supportarli di adeguati elementi di prova nell’ambito del procedimento penale. Ad esempio, le indagini presso determinati distretti produttivi caratterizzati da intensa o significativa industrializzazione hanno evidenziato l’esistenza di una pluralità di cause inquinanti, ciò che rende difficile l’accertamento del nesso causa-effetto tra l’evento inquinante e le condotte oggetto di indagine. In caso di impianti dismessi o in siti maggiormente isolati si scontano inoltre le difficoltà investigative legate all’accertamento di comportamenti anche assai risalenti nel tempo e commessi in luoghi spesso situati in proprietà o pertinenze interdette o comunque non immediatamente accessibili al pubblico.

Altro aspetto problematico è quello relativo alla mancata identificazione di un responsabile dei reati, ciò che porta alla richiesta di archiviazione anche in caso di fatti molto gravi (in base ai dati raccolti dalla Commissione, i procedimenti contro ignoti rappresentano una quota significativa delle contestazioni relative ai nuovi “eco-delitti”); la relazione sottolinea comunque l’estrema importanza delle indagini giudiziarie anche in funzione di deterrenza e prevenzione.

 

 

  1. Gli interventi in materia di appalti

I provvedimenti in materia di appalti definiti nella XVII legislatura si caratterizzano soprattutto per l’approvazione del nuovo codice: in attuazione della legge n. 11 del 2016 sono stati adottati il decreto legislativo n. 50 del 2016 ed il decreto legislativo n. 56 del 2017, che effettua alcune correzioni alla disciplina sulla base della primissima esperienza di attuazione del nuovo codice. Tra i principi del nuovo codice si segnalano in particolare:

  • riordino delle norme, semplificazione dei procedimenti e flessibilità nell’utilizzo delle procedure da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, allo scopo di predisporre procedure non derogabili (ad eccezione di singole fattispecie connesse ad urgenze di protezione civile per calamità naturali) e rendere certi i tempi di realizzazione delle opere;
  • trasparenza e tracciabilità delle procedure di gara, anche al fine di evitare corruzione e conflitti d’interesse, con potenziamento del ruolo di indirizzo, controllo e sanzionatorio dell’Autorità anticorruzione, che assume un vero e proprio ruolo di autorità di vigilanza dei lavori pubblici (la norma sui poteri di impugnazione degli atti di gara illegittimi è stata ripristinata in sede di conversione del decreto legge n. 50 del 2017);
  • definizione dei requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica, organizzativa e professionale degli operatori economici che partecipano alle procedure di gara e rispetto della regolarità contributiva, fiscale e patrimoniale dell’impresa appaltatrice;
  • rispetto dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale nell’affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, stabilendo anche un maggiore punteggio per i beni, i lavori e i servizi che presentano un minore impatto sulla salute e sull’ambiente;
  • riduzione degli oneri di gara e semplificazione delle verifiche;
  • riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti (al fine di valutarne le effettive capacità tecnico-organizzative) e nuovo impulso alle gare della Consip;
  • valorizzazione della fase progettuale e contenimento delle varianti in corso d’opera e previsione della rescissione del contratto per variazioni superiori a determinate soglie;
  • previsione dell’Offerta economicamente più vantaggiosa quale regola generale di aggiudicazione (il massimo ribasso rimarrà utilizzabile solo in casi eccezionali tassativamente previsti;
  • divieto nelle opere strategiche di attribuzione al general contractor di compiti di responsabile o direttore dei lavori;
  • istituzione di un Albo nazionale obbligatorio dei commissari di gara e di un Albo dei responsabili, direttori lavori e collaudatori;
  • definizione di criteri in base ai quali qualificare le imprese in base alle loro capacità tecnico- organizzative e alla loro reputazione, in raccordo con la normativa sul rating di legalità;
  • limitazione del ricorso all’arbitrato e una nuova disciplina anche per il processo amministrativo;
  • avvio di procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle nuove concessioni autostradali;
  • maggiore trasparenza delle procedure di subappalto;
  • nuovi livelli di pubblicità e trasparenza nelle procedure riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessioni tra enti nell’ambito del settore pubblico (cosiddetti affidamenti in house).

Vanno inoltre ricordati altri provvedimenti volti a incentivare la trasparenza e la correttezza delle procedure nei lavori pubblici. In particolare:

  • il decreto legge n. 90 del 2014 (convertito nella legge n. 114 del 2014) Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari contiene una serie di disposizioni per incentivare la trasparenza e la correttezza delle procedure nei lavori pubblici, che possono essere così sintetizzate. Si segnala in particolare l’estensione del meccanismo delle c.d. white list, cioè degli elenchi di imprese, non soggette a rischio di infiltrazioni mafiose, tenuti dalle prefetture; l’attribuzione all’Autorità anticorruzione di una serie di compiti di alta sorveglianza per garantire correttezza e trasparenza nella realizzazione delle opere dell’EXPO 2015 e di alcune tipologie di varianti consentite dal Codice dei contratti pubblici; la possibilità per Autorità anticorruzione e prefetti di incidere direttamente sulla gestione di imprese, aggiudicatarie di appalti pubblici, indagate per delitti contro la PA;
  • la legge n. 229 del 2016 (di conversione del decreto-legge n. 189 del 2016) e la legge n. 45 del 2017  (di conversione del decreto legge n. 8 del 2017) Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016 e  2017 contengono in particolare alcune disposizioni volte ad assicurare la trasparenza delle procedure di spesa: istituzione di una Struttura di missione, di cui fa parte anche il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, per il coordinamento delle attività volte alla prevenzione ed al contrasto delle infiltrazioni della criminalità organizzata nei lavori di ricostruzione; previsione di un’Anagrafe antimafia degli esecutori, al fine di garantire che gli operatori economici che intendono partecipare agli interventi di ricostruzione di cui al provvedimento in esame non siano soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa; tracciabilità dei pagamenti; deroghe alle procedure ordinarie del Codice dei contratti.

 

  1. Disposizioni per il riutilizzo sociale dei beni confiscati

Nel corso della legislatura sono state approvate alcune specifiche disposizioni in materia di beni confiscati alla criminalità organizzata: il decreto legislativo n. 137 del 2015  Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2006/783/GAI del 6 ottobre 2006 del Consiglio dell’Unione europea riguarda l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca;  il decreto legislativo n. 202 del 2016  Attuazione della direttiva 2014/42/UE relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea è invece volta ad ampliare le misure di contrasto della criminalità organizzata a livello europeo. Questi provvedimenti sono volti a potenziare l’utilizzo dello strumento della confisca dei beni di provenienza illecita in tutti i Paesi dell’Unione, assicurando l’effettiva esecuzione dei provvedimenti di sequestro e di confisca disposti dallo Stato italiano.

Con la legge n. 208 del 2015  Legge di stabilità per il 2016 sono state introdotte alcune misure di sostegno alle aziende confiscate alla criminalità organizzata e di rafforzamento delle competenze dei dipendenti dell’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati (art. 1, commi 192-198).

 

Particolare importanza riveste il provvedimento di riforma complessiva del codice antimafia (AC 1138, uno dei sei provvedimenti contenuti nell’Appello di Avviso Pubblico) all’esame della Camera in seconda lettura (il provvedimento è stato successivamente approvato il 27 settembre 2017, ndr), che contiene una serie di disposizioni molto importanti ai fini del riutilizzo sociale dei beni confiscati e, in particolare:

  • lo snellimento delle procedure di sequestro e confisca, anche attraverso una più celere verifica dei diritti di terzi, la limitazione dei casi di giustificazione della legittima provenienza dei beni, l’assegnazione in via provvisoria dei beni sequestrati e l’istituzione di sezioni o collegi specializzati per i procedimenti previsti dal Codice antimafia;
  • lo stanziamento di nuove risorse per il riutilizzo sociale dei beni, in particolare con l’istituzione di un fondo di rotazione e di altre agevolazioni e una più puntuale valutazione delle condizioni necessarie per la prosecuzione dell’attività delle aziende;
  • il potenziamento dell’Agenzia nazionale dei beni confiscati;
  • una maggiore trasparenza nella scelta degli amministratori giudiziari, che dovrà comunque garantire competenze idonee allo svolgimento dell’incarico assegnato ed assicurare una rotazione degli incarichi.

 

 

  1. Amministratori sotto tiro

La legge n. 105 del 2017  (uno dei sei provvedimenti indicati nell’Appello di dicembre 2016 di Avviso Pubblico, Libera e altre organizzazioni) è il frutto del lavoro della Commissione di inchiesta istituita dal Senato ad inizio legislatura; il provvedimento è volto a contrastare il fenomeno degli atti di intimidazione ai danni degli amministratori locali, attraverso l’inasprimento delle sanzioni per gli atti di intimidazione nei loro confronti. In particolare:

Art. 338 del codice penale (Violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario): viene estesa l’applicazione della norma (che prevede una pena da 1 a 7 anni), da un lato, agli atti di intimidazione nei confronti dell’organo (politico, amministrativo, giudiziario) o dei “suoi singoli componenti” e, dall’altra, ai casi in cui essi sono finalizzati ad “ottenere, ostacolare o impedire il rilascio o l’adozione di un qualsiasi provvedimento, anche legislativo, ovvero a causa dell’avvenuto rilascio o adozione dello stesso” (art. 1). Per tali fattispecie si rende pertanto possibile il ricorso alle misure cautelari e alle intercettazioni e si rendono anche applicabili le circostanze aggravanti previste dall’art. 339 del codice penale, quando il fatto è commesso con l’utilizzo di armi, da più persone riunite, con scritto anonimo etc.

Art. 380 del codice di procedura penale (Arresto obbligatorio in flagranza): è estesa l’obbligatorietà dell’arresto anche ai reati di cui all’art. 338 del codice penale (art. 2).

Art. 339 bis del codice penale (Nuove circostanze aggravanti): in aggiunta alle aggravanti già previste dall’art. 339 del c.p., la norma prevede un’ulteriore aggravante delle pene, da un terzo alla metà, se gli atti di intimidazione (lesione, violenza privata, minaccia, danneggiamento) sono commessi ai danni di un componente di un corpo politico, amministrativo o giudiziario a causa del compimento di un atto nell’adempimento del mandato, delle funzioni o del servizio (art. 3).

Art. 90 del Dpr n. 570 del 1990 (atti di intimidazione nei confronti dei candidati alle elezioni). Si modifica infine il testo unico sulle elezioni degli organi comunali al fine di garantire una tutela specifica anche per agli aspiranti amministratori locali: si estendono infatti le sanzioni previste per la turbativa del diritto di voto (reclusione da due a cinque anni e multa da 600.000 a 4 milioni di lire) anche a coloro che, con minacce o con atti di violenza, ostacolano la libera partecipazione di altri alle competizioni elettorali amministrative (art. 4).

La legge attribuisce infine ad un decreto del Ministero dell’interno la nuova composizione dell’Osservatorio sul fenomeno degli atti intimidatori nei confronti degli amministratori locali, con il compito di effettuare il monitoraggio degli atti di intimidazione anche mediante utilizzo di una banca dati, di effettuare studi e analisi su iniziative di supporto agli amministratori locali vittime di intimidazioni e di promuovere iniziative di formazione degli amministratori locali e di promozione della legalità.

 

  1. Contrasto della corruzione e trasparenza della pubblica amministrazione

La legge n. 69 del 2015 Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio prevede in particolare un inasprimento delle sanzioni per i reati contro la pubblica amministrazione (corruzione per l’esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai doveri dell’ufficio, corruzione in atti giudiziari, indebita induzione a dare o promettere utilità, peculato, abuso d’ufficio, concussione), ivi incluse quelle accessorie  (innalzamento del periodo di divieto di concludere contratti con la pubblica amministrazione, estinzione del rapporto di lavoro o di impiego in caso di pene superiori a due anni e l’aumento della durata della sospensione dall’esercizio di una professione o di un’arte). E’ previsto il ravvedimento operoso, con una riduzione della pena per coloro che si adoperano ad evitare conseguenze ulteriori o forniscono prove di reati o collaborano per l’individuazione dei responsabili. Per quanto riguarda specificamente il reato di concussione (art. 317 c.p.) è esteso l’ambito di applicazione anche all’incaricato di un pubblico servizio. Sul piano patrimoniale, è disciplinata la riparazione del danno a vantaggio dell’amministrazione di appartenenza, ferma restando l’azione di risarcimento del danno; il patteggiamento è condizionata alla restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato.

La legge detta anche una nuova disciplina delle false comunicazioni sociali (informazioni false ovvero informazioni omesse, la cui comunicazione è imposta dalla legge, in modo idoneo a indurre in errore i destinatari di tali comunicazioni), nel presupposto della frequente connessione della creazione di fondi neri con i delitti contro la pubblica amministrazione. Nella sostanza, il falso in bilancio, attualmente sanzionato come contravvenzione, torna ad essere un delitto, perseguibile d’ufficio, e punito con la pena della reclusione (da 1 a 5 anni). La nuova disciplina ridefinisce anche l’ambito di applicazione delle cause di non punibilità attualmente previste e l’applicazione di sanzioni pecuniarie alle società in caso di reati in materia societaria previsti dal codice civile.

La legge n. 103 del 2017 Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario (un altro dei provvedimenti indicati nell’Appello di dicembre 2016 di Avviso Pubblico), sopra citata, contiene misure volte a contrastare i casi di estinzione di processi per intervenuta prescrizione, con conseguente proscioglimento degli imputati prima di una pronuncia definitiva, che hanno riguardato anche gravi reati a danno dell’ambiente o della pubblica amministrazione. Il provvedimento amplia alcuni casi di sospensione dei termini: inoltre, dopo la sentenza di condanna in primo grado il termine di prescrizione è sospeso fino al deposito della sentenza di appello, fino ad un massimo di un anno e sei mesi; dopo la sentenza di condanna in appello, il termine di prescrizione è sospeso fino alla sentenza definitiva, sempre fino ad un massimo di un anno e sei mesi. Viene inoltre previsto l’aumento della metà dei termini di prescrizione solo per i reati di corruzione (di cui agli artt. da 318 a 322-bis e all’art. 640-bis: “corruzione per l’esercizio della funzione”, “corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio”, “corruzione in atti giudiziari”, “induzione indebita a dare o promettere utilità, “corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio”, “truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche”), in ragione dei tempi più lunghi richiesti di norma per fare emergere tali reati ed indagare su di essi.

Il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l’efficienza degli uffici giudiziari, nonche’ per la giustizia amministrativa, emanato in attuazione della legge delega n. 124 del 2015, prevede anche la revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, individuando i soggetti competenti all’irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza. In particolare si riconosce un diritto di accesso civico generalizzato, sia pur con alcune limitazioni anche in assenza di un interesse diretto, concreto e attuale. Per i piani anticorruzione è attribuita all’Anac la competenza ad adottare il Piano nazionale anticorruzione, prima spettante al Dipartimento della funzione pubblica.

Il decreto legislativo n. 38 del 2017 Attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato è volto a uniformare l’attuale disciplina alla normativa europea: in particolare vengono riformulate le fattispecie di corruzione tra privati di cui all’art. 2635 del codice civile, si prevede la punibilità anche dell’istigazione alla corruzione tra privati e si inaspriscono le sanzioni per la responsabilità degli enti.

Si ricorda infine il decreto legislativo n. 34 del 2016 Norme di attuazione della decisione quadro 2002/465/GAI relativa alle squadre investigative comuni, provvedimento volto a favorire le attività investigative, senza bisogno di rogatorie, e di sviluppare una fiducia reciproca tra operatori di giurisdizioni appartenenti a Stati diversi, al fine di contrastare con maggiore efficacia la criminalità organizzata.

Tra le proposte di legge che non hanno ancora completato l’iter vanno ricordate innanzitutto quelle sulle segnalazioni di illeciti e gravi irregolarità sul luogo di lavoro (AS 2208) quale strumento di contrasto della corruzione, assicurando al contempo una maggiore protezione del dipendente, sia pubblico che privato, da possibili discriminazioni. Il provvedimento è stato approvato dalla Camera nel gennaio 2016 ma l’iter al Senato si è fermato presso la Commissione Affari costituzionali.

Analoga sorte ha avuto la riforma della legge sui conflitti di interesse, approvata dalla Camera nel febbraio 2016 (AS2258), volta a valorizzare le fasi del controllo preventivo ed estenderne il campo di applicazione e la nuova disciplina dei gruppi di interesse (AS 1522), finalizzata a regolamentare i rapporti tra il decisore pubblico e i gruppi di interesse, in modo da rendere trasparente l’attività, gli scopi e le risorse umane e finanziarie impiegate dalle lobbies che intervengono nel processo decisionale pubblico.

Sono ferme in prima lettura al Senato anche le proposte di legge (AS2130 e AS2188) Disposizioni per il contrasto delle false cooperative, volte a rafforzare i controlli sul mondo delle cooperative e a sanzionare i comportamenti scorretti.

 

  1. La nuova legge sul caporalato

La legge n. 199 del 2016 Disposizioni in materia di contrasto ai fenomeni del lavoro nero e dello sfruttamento del lavoro in agricoltura, è volta a contrastare il fenomeno criminale del caporalato e ad introdurre nuove forme di supporto per i lavoratori stagionali in agricoltura. Più in dettaglio essa prevede in particolare:

  • nuove sanzioni penali e misure patrimoniali per chi recluta o manodopera sottoponendo i lavoratori a condizioni di sfruttamento; per il reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro commesso con violenza e minaccia è obbligatorio l’arresto in flagranza;
  • l’assegnazione del Fondo anti-tratta dei proventi delle confische ordinate a seguito di sentenza di condanna per il delitto di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro, con destinazione di parte delle risorse alle vittime del reato di caporalato;
  • il potenziamento della Rete del lavoro agricolo di qualità (registro cui sono iscritte le imprese agricole che non hanno riportato condanne per violazioni della normativa in materia di lavoro, legislazione sociale e fiscale);
  • nuove misure per migliorare le condizioni di lavoro dei lavoratori stagionali.

 

  1. Riciclaggio

Il decreto legislativo n. 90 del 25 maggio 2017  Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo è volto a migliorare gli strumenti di lotta contro il riciclaggio dei proventi di attività criminose e il finanziamento del terrorismo.

In particolare, è previsto l’ampliamento dei soggetti obbligati a trasmettere le informazioni; la norma fa riferimento alle “persone politicamente esposte” (tra gli altri, assessori e consiglieri regionali, parlamentari europei, direttori generali delle Asl e delle aziende ospedaliere, sindaci dei comuni con popolazione non inferiore a 15.000 abitanti e i vertici delle società da questi partecipate) nei cui confronti devono essere effettuati controlli più approfonditi.

Il provvedimento ribadisce il ruolo dell’Unità di informazione finanziaria (UIF) della Banca d’Italia (competente a svolgere l’analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette), della Direzione investiva antimafia (DIA, il cui ruolo viene rafforzato), del Ministero dell’economia e delle finanze (che può disporre ispezioni) e delle forze di polizia (in particolare del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di Finanza, cui spettano gli approfondimenti di carattere investigativo) E’ istituito un nuovo organismo presso il Ministero dell’economia, il Comitato di sicurezza finanziaria e delle finanze, responsabile dell’analisi nazionale del rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

Il decreto istituisce il Registro dei titolari effettivi di persone giuridiche e trust, allo scopo di accrescere la trasparenza e di fornire alle autorità strumenti efficaci per la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. E’ prevista altresì la centralizzazione, in un’apposita sezione del registro delle imprese, delle informazioni sulla titolarità effettiva dei trust produttivi di effetti fiscali.

Il provvedimento disciplina per questo comparto la procedura del whistleblowing: i soggetti obbligati devono predisporre processi idonei a garantire in forma anonima la segnalazione di operazioni sospette da parte dei propri dipendenti.

Obblighi ulteriori sono posti a carico dei prestatori di servizi di gioco, con l’adozione di procedure e sistemi di controllo nonché di identificazione dei giocatori adeguati a contrastare le attività di riciclaggio operate in questo settore e a garantire la piena tracciabilità dei flussi finanziari, con particolare riferimento al gioco online e alle videolottery.

Disposizioni specifiche sono infine dettate per il money transfer, attività di rimessa di denaro all’estero, altro settore caratterizzato da un elevato rischio di infiltrazione criminale.

 

Nel corso della legislatura sono stati adottati altre disposizioni in materia di riciclaggio. Si ricordano in particolare:

– la legge n. 186 del 2014  Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all’estero nonche’ per il potenziamento della lotta all’evasione fiscale. Disposizioni in materia di autoriciclaggio che modifica le sanzioni per i reati di riciclaggio ed introduce il reato di autoriciclaggio;

– il D.Lgs. n. 8 del 2016 che trasforma in illecito amministrativo alcune violazioni della normativa antiriciclaggio (mentre resta ferma la rilevanza penale di altre fattispecie).

 

 

  1. Altri provvedimenti in materia di giustizia

Il decreto legislativo n. 52 del 5 aprile 2017 Attuazione della Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione europea autorizza la ratifica della Convenzione di Bruxelles del 2000 sull’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione, tra le quali anche disposizioni sulle squadre investigative comuni e l’utilizzo di agenti infiltrati nelle indagini sulla criminalità (artt. 13 e 14 della Convenzione); all’interno del provvedimento sono state incluse anche alcune disposizioni di riforma del libro XI del codice di procedura penale in materia di rapporti giurisdizionali con autorità straniere e di estradizione per l’estero.

Legge n. 132 del 2015 (conversione del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83) Misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria contiene in particolare disposizioni di riforma della legge fallimentare, anche al fine di agevolare il reperimento di risorse finanziarie da parte dell’imprenditore in stato di crisi (sul tema vedi anche l’intervento del Ministro Orlando in Commissione antimafia nella seduta del 30 giugno 2015).

 

  1. 21 marzo, Giornata della memoria

La legge n. 20 del 2017 istituisce la “Giornata nazionale della memoria e dell’impegno in ricordo delle vittime delle mafie”, da celebrarsi il 21 marzo di ogni anno, primo giorno di primavera, come avviene sin dal 1996 in tutta Italia, grazie alla partecipazione di Libera, Avviso Pubblico, delle realtà del terzo settore, delle scuole, dei cittadini che, assieme alle centinaia di familiari delle vittime, si ritrovano ogni anno per ricordare nome per nome tutti gli innocenti morti per mano delle mafie.

In occasione del Giornata della memoria, le scuole e le altre Istituzioni promuovono iniziative volte alla sensibilizzazione sul valore storico, istituzionale e sociale della lotta alla mafia e delle vittime della criminalità organizzata.

L’approvazione di questo provvedimento era stata sollecitata con l’Appello di dicembre 2016 di Avviso Pubblico, Libera e altre organizzazioni.

 

 

  1. Gioco d’azzardo e lotta alla ludopatia

Nel corso della legislatura disposizioni in materia di gioco sono contenute in diversi provvedimenti approvati dalle Camere. In particolare:

  • con la legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il 2016) è stato aumentato il prelievo erariale unico (PREU) sulle newslot, riducendo contestualmente la percentuale minima destinata alle vincite (pay out); sono state introdotte limitazioni alla pubblicità del gioco d’azzardo, con particolare riferimento alle reti televisive generaliste;
  • con il decreto legge n. 50 del 2017 è stato disposto un nuovo aumento della tassazione  sia sulle slot machine che sulle vincite di alcune tipologie di gioco (Lotto, Enalotto, lotterie istantanee etc); nel corso dell’iter in Commissione Bilancio sono state approvate anche altre disposizioni sulla riduzione delle slot machine, dando così concreta attuazione all’analoga disposizione contenuta nella legge di stabilità per il 2016;
  • nel decreto legislativo n. 90 del 2017, sopra ricordato, sono contenute norme riguardanti la lotta al riciclaggio specificamente rivolte al settore del gioco: in particolare i responsabili dei casino, i distributori ed esercenti del gioco hanno l’obbligo di identificare il cliente che richiede o effettua operazioni di gioco per importo significativi ed è disposto l’utilizzo di mezzi di pagamento tracciabili.

Manca invece una riforma complessiva del settore (è uno dei sei provvedimenti indicati nell’Appello di dicembre 2016 di Avviso Pubblico) volta anche al recepimento delle proposte elaborate dalla Commissione Antimafia per contrastare la presenza delle organizzazioni criminali (vedi anche infra, parte seconda).

 

  1. Enti locali sciolti per mafia

 

L’art. 6 del decreto legge n. 78 del 2015 Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali (convertito nella legge n. 125 del 2015) detta alcune disposizioni specifiche per gli enti commissariati per mafia. In particolare:

  • sono previste anticipazioni di liquidità che permettano a tali enti la liquidità necessaria;
  • è consentita l’assunzione di alcune unità di personale a tempo determinato (uffici alle dirette dipendenze degli organi di direzione politica, direttori generali, dirigenti), con copertura dei relativi oneri a carico del bilancio del comune interessato;
  • a tali enti inoltre non si applica la disposizione che proibisce alle amministrazioni pubbliche in forte ritardo nei pagamenti di effettuare assunzioni di personale.

Finora è invece mancata una riforma complessiva dalla disciplina dello scioglimento degli enti locali per infiltrazioni della criminalità organizzata, auspicata anche dalla Commissione antimafia (vedi infra)

 

  1. Altri temi

Tra le altre proposte di legge tuttora all’attenzione del Parlamento ricordiamo in particolare:

  • le norme per favorire la trasparenza dei partiti politici e la partecipazione democratica (AS 2439), già approvato dalla Camera e ora all’esame del Senato, che contengono anche alcune disposizioni in materia di finanziamenti, contributi, beni o servizi, volte ad assicurare una più ampia rendicontazione e pubblicità dei fondi utilizzati;
  • le misure di rateizzazione del debito per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura (AC 4073) volte ad ampliare le tutele per gli imprenditori che denunciano intimidazioni del racket, attualmente all’esame della Commissione Giustizia della Camera;
  • le disposizioni a favore delle vittime del dovere e della criminalità organizzata (AS 1715), attualmente all’esame della Commissione Affari costituzionali del Senato, al fine di eliminare le differenze di trattamento previste dalla legislazione vigente.

 


 

PARTE SECONDA: L’ATTIVITA’ DELLE COMMISSIONI DI INCHIESTA PARLAMENTARE

 

  1. Le proposte della Commissione Antimafia

La Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, italiane e straniere è stata istituita anche nella XVII legislatura, con la legge n. 87 del 2013, con il compito di effettuare il monitoraggio sull’attuazione della normativa di contrasto alla mafia e alle altre organizzazioni criminali, ivi inclusa la legislazione sui pentiti e quella sul regime carcerario speciale e formulare proposte per rendere più efficace l’iniziativa delle pubbliche amministrazioni: a tal fine analizza in particolare i mutamenti del fenomeno mafioso, i rapporti tra mafia e politica, le modalità di infiltrazione nel sistema degli appalti e delle opere pubbliche.

A tal fine la Commissione ha effettuato un ciclo intensissimo di audizioni con rappresentanti della magistratura, delle forze dell’ordine, degli altri apparati dello stato, delle amministrazioni locali e con esperti e professori universitari, approvando numerosi documenti, sottoposti poi all’attenzione delle Assemblee di Camera e Senato, in cui sono formulate analisi approfondite e concrete misure di intervento su alcuni rilevanti temi e che si sono tradotti talora in articolate proposte di legge. Si segnalano, tra le altre, le seguenti relazioni:

Tra gli altri temi approfonditi dalla Commissione  e che consentono di avere un quadro molto circostanziato delle diverse problematiche e delle misure concrete per contrastare gli interessi dei gruppi criminali, si ricordano in particolare quelli riguardanti i rapporti tra mafie e massoneria, la presenza della criminalità nel settore dello sport, l’evoluzione dei movimenti antimafia, le infiltrazioni della criminalità organizzata a Roma e nel Lazio, gli interessi dei clan mafiosi nella gestione dei centri di accoglienza dei migranti.

 

 

  1. L’attività delle altre Commissioni di inchiesta

 

Nel corso della legislatura sono state istituite numerose Commissioni di inchiesta, sia bicamerali che monocamerali per l’approfondimento di specifiche materie e l’elaborazione di proposte di intervento correttive. Qui di seguito sono sintetizzati i documenti principali adottati dalle Commissioni nelle materie monitorate da Avviso Pubblico

 

2.1 Commissione di inchiesta sui rifiuti

Nel 2014 è stata istituita con legge la Commissione bicamerale di inchiesta con il compito di svolgere indagini sulle attività’ illecite connesse all’intero ciclo dei rifiuti, con particolare riguardo alle organizzazioni criminali coinvolte e alle connessioni con altre attività illecite, alle responsabilità delle amministrazioni pubbliche ed ai casi di corruzione di pubblici ufficiali; l’attività di inchiesta è estesa alla gestione degli impianti  di  depurazione  delle  acque  e dello smaltimento dei fanghi e  dei  reflui  provenienti  da tali impianti.

La Commissione ha svolto un ampio ciclo di audizioni con esponenti della magistratura, delle forze di polizia, degli amministratori regionali e locali, delle aziende pubbliche e private, approvando una serie di relazioni conclusive, con riferimento sia alle problematiche generali del settore (contribuendo così all’approvazione della legge n. 68 del 2015) sia alla situazione di specifiche regioni o località. Si ricordano in particolare i seguenti documenti, alcuni dei quali oggetto di discussione da parte delle Assemblee di Camera e Senato:

Il 2 agosto 2017 la Commissione ha infine approvato un documento di sintesi sull’attività svolta nella XVII legislatura.

 

 

  • Commissione di inchiesta sulle intimidazioni agli amministratori locali

Il Senato ha deliberato nel 2013 l’istituzione di una commissione di inchiesta sul fenomeno delle intimidazioni nei confronti degli amministratori locali con il compito di svolgere indagini sui numerosi atti di intimidazione, anche non riconducibili alle organizzazioni criminali, nei confronti degli amministratori locali e di proporre soluzioni di carattere legislativo e amministrativo per garantire il ibero esercizio delle funzioni attribuite agli enti e agli amministratori locali.

Al termine di un’ampia ricognizione di dati, atti e documentazione, anche in collaborazione con il Ministero degli Interni, per censire le intimidazioni e avere una conoscenza piena del fenomeno, la Commissione ha approvato un documento conclusivo documento conclusivo che è stato alla base della legge n. 105 del 2017 (vedi paragrafo 5).

 

2.3 Commissione di inchiesta sulla contraffazione

La Commissione di inchiesta istituita dalla Camera sulla contraffazione e la pirateria in campo commerciale, dopo un ampio ciclo di audizioni, ha approvato alcuni documenti dedicati sia alle modifiche della normativa penale che alle specifiche problematiche dei diversi settori produttivi e, in particolare:

Tra gli altri temi affrontati si ricordano in particolare quelli riguardanti la contraffazione nel settore farmaceutico.

Molte di tali relazioni hanno avuto anche il consenso dell’Aula di Montecitorio, che ha approvato appositi atti di indirizzo. Peraltro, le proposte della Commissione non si sono concretizzate in provvedimenti legislativi di rilevo: la Camera ha approvato in prima lettura la proposta di legge AC 1454 “Agevolazioni per l’introduzione di sistemi anticontraffazione per consentire al consumatore l’identificazione dei prodotti di origine italiana o interamente prodotti in Italia mediante l’apposizione di segni unici e non riproducibili associati a codici a barre bidimensionali“, che però non è stata esaminata dal Senato (AS 2308 e abb).

 

2.4 Commissione di inchiesta sui migranti e il sistema di accoglienza

La Camera ha istituito nel 2015 una commissione monocamerale di inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate.

Al termine di un ampio ciclo di audizioni, la Commissione ha approvato alcuni documenti di analisi e proposta per la soluzione dei problemi posti dai flussi di migranti verso il nostro Paese e, in particolare:

Tra gli altri temi oggetto di riflessione da parte della Commissione si ricordano in particolare quelli riguardanti l’assistenza sanitaria dei migranti.

(agosto 2017)