Premessa. Il 1° giugno 2018, il presidente della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti, Gaetano D’Auria, ha inviato alle Camere la relazione concernente “La gestione del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura” per il periodo 2013-2017, di cui sono qui sintetizzati gli aspetti principali.

Quadro normativo. L’attuale Fondo di rotazione deriva dalla fusione, attuata nel maggio del 2011, del “Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso” con il “Fondo di solidarietà alle vittime delle richieste estorsive e dell’usura”. La legge n. 122/2016, artt. 11-15, ha poi istituito uno speciale indennizzo a favore delle vittime di reati dolosi commessi con violenza alla persona, ponendolo a carico del fondo di rotazione oggetto della presente analisi, che ha conseguentemente assunto la nuova denominazione. Dal gennaio di quest’anno, inoltre, per espressa previsione dell’art. 11 della legge n. 4/2018, gravano su tale Fondo anche le provvidenze a favore degli orfani per crimini domestici.

L’organizzazione amministrativa per la gestione dei procedimenti di accesso al Fondo è rimasta invariata dopo l’unificazione suddetta. Il Commissario per il coordinamento delle iniziative di solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso e il Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura presiedono, rispettivamente, il Comitato di solidarietà antimafia e il Comitato di solidarietà antiracket e antiusura, entrambi aventi sede presso il Ministero dell’Interno, i quali deliberano sulle istanze di accesso al Fondo. Alla Consap s.p.a. (società interamente statale) è affidata ex lege la gestione del Fondo, secondo le modalità disciplinate da un apposito atto di concessione. Le prefetture ricevono le istanze, le istruiscono e quantificano il danno risarcibile. Il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione è il centro di spesa cui fa capo l’organizzazione amministrativa che si è sopra sommariamente descritta. Esso esercita, d’intesa con i due commissari, la vigilanza sulla Consap.

I soggetti che hanno accesso al fondo. A norma dell’art. 4 della legge n. 512/1999  hanno accesso al Fondo le persone fisiche costituite parte civile a cui favore sia stata emessa sentenza definitiva di condanna al risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, e alla rifusione delle spese e degli onorari di costituzione e di difesa, a carico di soggetti imputati, anche in concorso, di reati di tipo mafioso nonché ai successori a titolo universale delle persone a cui favore è stata emessa la sentenza di condanna per uno dei reati anzidetti. Vi hanno inoltre accesso gli enti e le associazioni costituiti parte civile nelle forme previste dal codice di procedura penale, limitatamente al rimborso delle spese processuali, nonché le persone fisiche costituite in un giudizio civile per il risarcimento dei danni causati dalla consumazione dei reati suddetti, accertati in giudizio penale e i successori a titolo universale delle persone a cui favore è stata emessa la sentenza di condanna.

Quanto invece alle disposizioni concernenti le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, esse sono contenute nella legge n. 44/1999, che all’art. 3 prevede la concessione di un’elargizione agli esercenti un’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, che subiscono un evento lesivo in conseguenza di delitti commessi allo scopo di costringerli ad aderire a richieste estorsive, o per ritorsioni alla mancata adesione a tali richieste, ovvero in conseguenza di situazioni di intimidazione anche ambientale.

Per effetto del pagamento delle prestazioni spettanti alle vittime dei reati di mafia o ai loro eredi, il Fondo si surroga nei diritti della parte civile o dell’attore verso i soggetti condannati al risarcimento del danno. Gli importi non recuperati nei confronti di costoro rimangono definitivamente a carico del Fondo, mentre le somme recuperate sono versate in conto entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate, secondo la legge, sull’apposito capitolo di spesa dello stato di previsione del Ministero dell’Interno destinato ad alimentare il Fondo. Per le vittime di usura, poi, l’art. 14 della legge n. 108/1996 ha previsto la concessione di mutui senza interesse, di durata non superiore al decennio, che vengono erogati dal Fondo (la surrogazione per questa tipologia di soggetti è dunque limitata all’importo degli interessi). La domanda deve essere corredata da un piano di investimento e utilizzo delle somme mutuate rispondente alla finalità di reinserimento del richiedente nell’economia legale. In nessun caso le somme erogate a titolo di mutuo o di anticipazione possono essere utilizzate per pagamenti a titolo di interessi o di rimborso del capitale o a qualsiasi altro titolo in favore dell’autore del reato.

Le segnalazioni dei due commissari su problematiche sorte nella gestione del Fondo hanno prodotto modifiche normative intervenute proprio durante il periodo preso in esame. Così è stata prevista, ad esempio, l’espressa esclusione dall’accesso al Fondo per vittime non estranee a rapporti e ambienti delinquenziali (art. 15, co. 1, lett. c, legge n. 122/2016). Si era infatti riscontrato un sensibile incremento di domande di accesso al Fondo da parte di aventi causa della vittima nei cui confronti, pur non sussistendo le condizioni ostative espressamente previste dalla legge, erano emersi (dalle risultanze istruttorie e dalla lettura degli atti giudiziari) elementi pregiudizievoli, quali l’appartenenza o l’affiliazione a gruppi della criminalità organizzata di tipo mafioso. A seguito dell’entrata in vigore del predetto art. 15, il Comitato è stato messo in grado di poter rigettare istanze da parte di vittime di non rispecchiata condotta, cosiddette non innocenti, per un importo di 40 milioni di euro.

Ancor più recentemente (con l’art. 32 della legge n. 161/2017) è intervenuta una modifica della legge 512/1999, che subordina l’accesso al Fondo delle associazioni o enti, per le spese di costituzione di parte civile in processi penali per mafia, a requisiti che comprovino il loro effettivo impegno in attività di contrasto al fenomeno mafioso, e non solo, come sinora è stato, all’aver ottenuto una condanna al rimborso di tale spese in sede processuale.

La Relazione fornisce un resoconto dettagliato delle istanze di accesso al Fondo, nonché delle conseguenti attività deliberative dei rispettivi Comitati per il periodo 2013-2017.

Tempi e modi dei procedimenti amministrativi. La Corte fornisce elementi sull’attività amministrativa relativa alle istanze di accesso al Fondo, sottolineando che la durata dei procedimenti amministrativi è assai superiore ai termini di legge previsti, per quanto riguarda sia la fase dell’istruttoria, sia quella della decisione. Una delle criticità più rilevanti emerse dall’indagine è rappresentata dalla scarsità del recupero dei mutui concessi alle vittime di usura, con rate insolute pari all’85 per cento di quelle scadute. Altra criticità è costituita dall’inefficacia dell’attività realizzativa dei crediti, che per la maggior parte nascono dalla surrogazione ope legis del Fondo nei diritti delle vittime beneficiarie delle provvidenze, con una riscossione effettiva pressoché irrilevante, nonostante erogazioni nel corso degli anni di centinaia di milioni per provvidenze che comportano, appunto, tale surrogazione. La Corte peraltro riconosce che la difficoltà di ottenere il risarcimento dal responsabile del reato, il cui patrimonio è di regola confiscato, è in larga misura fisiologica e sta alla base della ragione della stessa istituzione del Fondo. È stata riscontrata, altresì, una situazione critica in ordine alla tutela dell’erario nei giudizi di opposizione alle riscossioni coattive dei crediti derivanti dalla surrogazione del Fondo dei diritti delle vittime dei reati di usura e di estorsione, a causa del rifiuto dell’Avvocatura dello Stato di rappresentare in giudizio la Consap. Reputa invece la Corte che in tali giudizi la tutela degli interessi erariali sia di competenza dell’Avvocatura dello Stato.

La Corte ha anche stimato i costi dell’organizzazione amministrativa dedicata alla trattazione delle istanze di accesso al Fondo, i quali si aggirano intorno all’11 per cento del volume complessivo delle provvidenze erogate. Secondo le valutazioni dei commissari, espresse congiuntamente in una nota dell’ottobre 2017 inviata al Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, il preventivo Consap delle spese e degli oneri di gestione dell’anno 2017 mostrerebbe i primi effetti positivi dell’efficientamento della struttura, con una riduzione dei costi del personale prevista del 5 per cento.

Le risorse finanziarie e la gestione del Fondo. Dal 2011, anno della summenzionata unificazione, il Fondo ha conseguito risultati di gestione in avanzo, con l’integrale copertura delle prestazioni deliberate a favore dei beneficiari. Le entrate del Fondo, che in futuro affluiranno in un apposito capitolo del Ministero dell’Interno, sono costituite per la massima parte da un contributo sui premi assicurativi raccolti nel territorio dello Stato nei rami incendi, responsabilità civile auto, rischi diversi e furto, in base a un’aliquota (attualmente dell’1 per cento) stabilita dal Mef, oltre che da contributi dello Stato per circa 4,6 milioni. Nel periodo 2011-2016 esse hanno avuto un andamento variabile, raggiungendo l’importo più elevato nel 2012 (153,5) e quello minimo nel 2016 (48,9 milioni). Le uscite sono state nello stesso periodo sempre inferiori alle entrate tranne che nel 2013 (80,9 milioni, a fronte di entrate di 53,3). Nel 2015 hanno raggiunto l’importo massimo di 88,9 milioni e il minimo nel 2016 (46,7 milioni).

Nonostante gli avanzi di gestione, il patrimonio netto del Fondo è progressivamente diminuito, passando da 322 milioni nel 2011 a 118 nel 2016, a causa di prelievi delle sue disponibilità disposti da leggi, nel corso degli anni, per soddisfare le più diverse esigenze del bilancio dello Stato. Ritiene la Corte che sarebbe auspicabile l’impiego delle eccedenze di disponibilità del Fondo nell’ambito di finalità coerenti con le ragioni della sua istituzione.

(a cura di Luca Fiordelmondo, Master APC dell’Università di Pisa)

All.to: Relazione corte dei conti giugno 2018