Premessa. Il 12 marzo 2018 è stata trasmessa alle Camere, ai sensi dell’articolo 27, comma 5, della legge n. 241 del 1990, la Relazione della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, che fornisce un quadro sull’attività svolta dalla Commissione relativamente all’anno 2016.

Ruolo e funzioni della Commissione. La legge n. 241 del 1990 attribuisce alla Commissione per l’accesso, organo collegiale istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, una funzione di vigilanza sull’attuazione del principio di piena conoscibilità e trasparenza dell’attività della Pubblica Amministrazione, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di segreto di Stato, segreto d’ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali. A seguito di alcune modifiche della legge n. 241, ha assunto particolare rilievo lo strumento di tutela amministrativa avverso le determinazioni adottate dalle Amministrazioni statali centrali e periferiche o dai soggetti a esse equiparate in materia di accesso documentale. Per quanto riguarda invece l’accesso civico (ivi incluso il più recente “accesso civico generalizzato”) la normativa pare attribuire il ruolo di garante all’Autorità nazionale anticorruzione.

La Commissione è in particolare competente:

– a decidere sui ricorsi avverso i dinieghi all’accesso documentale – espressi o taciti –  e i differimenti adottati dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 25, comma 4, della legge n. 241); per gli enti locali, la competenza è invece attribuita ai difensori civici e la Commissione ha esteso la sua competenza contro i dinieghi di accesso degli enti locali nei soli casi di assenza totale ed accertata di difensore civico, sia a livello provinciale sia a livello regionale;

– a vigilare sull’attuazione del principio di piena conoscibilità dell’attività della Pubblica amministrazione, attraverso l’espressione di richieste di chiarimento e di pareri (art. 27 della legge n. 241): 33 richieste di chiarimento e 106 pareri espressi nel 2016, in risposta a quesiti posti sia da privati cittadini che dalle pubbliche amministrazioni.

Sintesi dell’attività svolta. A partire dall’entrata in vigore del Dpr 12 aprile 2006, n. 184, il lavoro della Commissione si è molto sviluppato: le sedute plenarie si svolgono con cadenza mensile ed è aumentata la quantità dei ricorsi decisi relativi alle diverse fattispecie; inoltre le decisioni della Commissione costituirebbero sempre più un precedente che influenza e orienta l’attività delle pubbliche amministrazioni in materia di accesso. A ciò si aggiunga che il numero elevato di decisioni e l’immediatezza della tutela (la procedura, molto veloce, non prevede costi ed è azionabile senza l’assistenza di un difensore) hanno fatto sì che il ricorso alla Commissione si ponga in una situazione di sostanziale alternatività rispetto al ricorso al Tar, anche in ragione della gratuità del procedimento stesso: dal 2015 al 2016 i ricorsi sono passati da 1270 a 1405 ed il numero complessivo nell’ultimo quinquennio è più che raddoppiato (la relazione contiene una serie di tabelle analitiche su ricorsi e decisioni). Il Ministero dell’istruzione, gli Enti locali e il Ministero della Difesa risultano le Amministrazioni maggiormente interessate dai ricorsi in materia di accesso nel corso del 2016.

Procedimento, decisioni e pareri. Nei confronti degli atti di diniego dell’accesso (espresso o tacito), i cittadini possono presentare istanza di riesame alla Commissione (o ricorso al Tribunale amministrativo regionale) nel termine massimo di trenta giorni dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato o dalla formazione del silenzio-rigetto sulla richiesta di accesso. In caso di presentazione del ricorso alla Commissione, il termine per ricorrere al TAR contro il diniego di accesso decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza di riesame alla Commissione stessa. Il procedimento deve essere notificato ai controinteressati che possono presentare le proprie controdeduzioni entro 15 giorni. La decisione della Commissione è, poi, comunicata alle parti e al soggetto che ha impugnato il provvedimento impugnato nel termine di trenta giorni, decorsi i quali si forma il silenzio rigetto (situazione peraltro mai verificatasi stando ai dati forniti dalla relazione sul 2016). Il ricorso è trasmesso mediante raccomandata o a mezzo telefax ovvero per via telematica.

La Commissione può dichiarare il ricorso:

– “irricevibile”, se presentato oltre i termini (7% dei casi nel 2016);

– “improcedibile” per cessata materia del contendere tra le parti, ad esempio quando l’Amministrazione abbia nel frattempo concesso l’accesso: (tra il 2015 e il 2016 la percentuale di ricorsi improcedibili è cresciuta dal 12% al 19%, segno della tendenza delle Amministrazioni a rispondere positivamente alle richieste di accesso anche prima della decisione della Commissione)

– “inammissibile”, se proposto da soggetto non legittimato o privo dell’interesse, se privo dei requisiti o per incompetenza (27% circa dei casi nel 2016);

– accolto o parzialmente accolto (rispettivamente, 23% e 6,9% dei casi nel 2016);

– respinto (8,2% dei casi nel 2016).

Sulle decisioni della Commissione è sempre possibile il ricorso al Tar (15 casi nel 2016).

Indirizzi giurisprudenziali. Tra i temi più rilevanti trattati dalla Commissione (vedi in particolare i paragrafi 8 e 9) si segnalano in particolare quelli riguardanti il diritto di accesso dei Parlamentari, dei Consiglieri comunali, provinciali e municipali e quello dei giornalisti, l’accesso ad atti amministrativi in pendenza di un procedimento penale e l’accesso agli atti relativi a prove di concorso o selettive.

Osservazioni e proposte. La Relazione sottolinea che la snellezza del procedimento di decisione ha comportato una forte riduzione del contenzioso giurisdizionale; la pubblicazione sul sito internet della Commissione della decisione e dei pareri resi costituisce inoltre un efficace strumento per diffondere il principio di trasparenza. La Commissione esercita “un’efficace moral suasion nei confronti delle Amministrazioni”, che nella maggior parte dei casi si adeguano alle sue pronunce: tuttavia, anche dopo una decisione favorevole al cittadino, la Commissione non può obbligare l’Amministrazione ed al cittadino resta soltanto la via del ricorso al giudice amministrativo, il quale è dotato invece dei poteri coercitivi per dare concreta attuazione al diritto d’accesso. Conseguentemente, la Relazione ribadisce l’utilità, più volte sollecitata in passato, di attribuire anche alla Commissione poteri coercitivi, sanzionatori o sostitutivi, coerentemente con la tendenza ad ampliare progressivamente l’effettività del diritto di accesso ai documenti ed informazioni delle pubbliche amministrazioni.

 

(a cura di Antonia Albanese – studentessa del Master in Parlamento e politiche pubbliche della Luiss Guido Carli)