Premessa. Il Ministro dell’Interno ha trasmesso alle Camere, il 20 febbraio 2017, la “Relazione sui programmi di protezione, sulla loro efficacia e sulle modalità generali di applicazione per coloro che collaborano con la giustizia” relativa al secondo semestre 2015 e al primo semestre 2016 (Doc. XCI, n. 8). In base all’art. 16 della legge n. 82/1991, il Governo deve presentare ogni sei mesi alle Istituzioni parlamentari una puntuale ricostruzione della struttura amministrativa preposta alla tutela dei testimoni e collaboratori di giustizia. Di seguito viene fornita una breve sintesi del documento.

Introduzione. Appare preliminarmente necessario ribadire la distinzione tra collaboratore e testimone di giustizia: mentre nel primo caso trattasi di un «soggetto organico a un sodalizio criminale che decide di dissociarsene, fornendo all’Autorità Giudiziaria informazioni sulla struttura dell’organizzazione criminale e sui fatti di reato commessi dai suoi affiliati», si definisce invece testimone di giustizia «il cittadino che informa l’Autorità Giudiziaria di fatti costituenti reato per esserne stato testimone oculare o, più spesso, la vittima» (pag. 6).

Dati complessivi. Come evidenziato nel grafico 1, si contavano 1.253 collaboratori di giustizia e 4.710 congiunti di questi al 31 dicembre 2015; divenuti rispettivamente 1.277 e 4.915 al 30 giugno 2016. Il grafico 2 mostra poi il numero dei testimoni di giustizia e dei loro congiunti alla data del 31 dicembre 2015 (78 e 247) e al 30 giugno 2016 (78 e 255). Per una migliore comprensione del fenomeno, in entrambi i grafici viene fornito un raffronto con i due semestri precedenti quelli considerati dalla presente analisi.


Grafico 1. Elaborazione dati Avviso Pubblico (fonte: Ministero dell’Interno)

 


Grafico 2. Elaborazione dati Avviso Pubblico (fonte: Ministero dell’Interno)

Le strutture ministeriali. La relazione in oggetto dedica una prima parte (Documento I) alla descrizione dell’attività svolta dalla Commissione Centrale per la definizione e applicazione delle Speciali Misure di Protezione, mentre nella seconda (Documento II) si riferisce all’attività del Servizio Centrale di Protezione.

Segue: l’attività della Commissione Centrale. Istituita dall’art. 10 della legge n. 82/1991, la Commissione svolge un ruolo di bilanciamento tra l’attività di collaborazione con l’Autorità Giudiziaria ai fini del rafforzamento del contrasto alla criminalità, propria del Ministero della Giustizia, e quella di politica criminale, connotata da finalità preventive, svolta invece dal Ministero dell’Interno. Essa è istituita con decreto del Ministro dell’Interno ed è composta da un Viceministro o Sottosegretario di Stato all’Interno, che la presiede, da due magistrati e da cinque funzionari e ufficiali. Tra i suoi compiti vi è il potere/dovere di «valutare e decidere in ordine alle proposte di ammissione a speciali misure di protezione provenienti dalle Procure della Repubblica» (pag. 11). Nel medesimo ambito, svolge altresì «una funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti del Servizio Centrale di Protezione e di altri organi, in vario modo coinvolti nell’esecuzione delle misure tutorie disposte, attraverso determinazioni di massima a valenza generale» (ibid.).

Nel periodo preso in esame, basandosi sulle proposte di riforma avanzate da uno specifico Gruppo di lavoro in materia di misure di protezione dei testimoni e collaboratori di giustizia, la Commissione si è prodigata per l’adozione di atti deliberativi generali o convenzionali, con particolare riguardo al caso dei testimoni di giustizia. Nel dettaglio, le determinazioni raggiunte hanno riguardato (pag. 19):
«la corretta attribuzione dello status di testimone di giustizia, indispensabile per evitare che ai benefici previsti dalla legge possano accedere soggetti con significative evidenze di intraneità ai contesti criminali su cui rendono dichiarazioni all’Autorità Giudiziaria;
il riconoscimento del beneficio del mancato guadagno, a scongiurare il rischio che il testimone di giustizia il quale sia stato anche vittima di estorsione e/o usura duplichi i benefici economici previsti dalla legge in via alternativa;
l’individuazione dei requisiti necessari all’acquisizione dei beni del testimone di giustizia al patrimonio dello Stato, a potenziare l’assistenza economica riconosciuta ai protetti;
la previsione di un ulteriore beneficio economico, a ristorare il disagio psicologico subito a causa della testimonianza resa;
la definizione di una procedura per l’assunzione dei testimoni di giustizia nella Pubblica Amministrazione, a consentire il migliore reinserimento socio-lavorativo per chi ha operato una così rilevante scelta di legalità».


Grafico 3. Distribuzione territoriale dei testimoni
(elaborazione dati Avviso Pubblico; fonte: Ministero dell’Interno)

A proposito dei collaboratori di giustizia, «la Commissione ha approfondito il tema della cd. capitalizzazione delle misure di assistenza, ovvero dell’erogazione di somme al termine del programma speciale di protezione, al fine di agevolare il reinserimento sociale dei tutelati» (pag. 20).
Relativamente alla prima questione va aggiunto che, a dispetto della nettezza della disposizione normativa, «l’esperienza della Commissione Centrale ha consentito di affermare che il testimone di giustizia solo raramente si identifica nella figura tratteggiata dal dettato normativo e, in conseguenza di ciò, ha indotto a precisare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione dello status di testimone di giustizia» (pag. 21). Quanto invece al potenziamento dell’assistenza economica riconosciuta ai testimoni, «a fronte di un parere espressamente richiesto all’Avvocatura Generale dello Stato, la Commissione Centrale ha modificato nel corso del 2015 un proprio orientamento sulla necessità che i beni da acquisire al patrimonio dello Stato siano di esclusiva proprietà del testimone di giustizia (ovvero dei congiunti solo ed in quanto ammessi al programma speciale di protezione), con esclusione pertanto di beni posseduti in quota parte. L’Avvocatura Generale, infatti, […] esclude che una proprietà condivisa possa essere d’ostacolo all’acquisizione, attesa l’assenza di una tale previsione nel testo di legge» (pag. 27). Sarà compito dell’Agenzia del Demanio superare le possibili difficoltà inerenti la gestione dei beni acquisiti, anche tramite la divisione giudiziale degli stessi.

Grafico 4. Reati di cui sono vittime i testimoni (fonte: Ministero dell’Interno)

Vanno poi considerate le forme di disagio psico-fisico cui sono sottoposti testimoni e collaboratori di giustizia. Nel corso del 2015, oltre ad un cospicuo aumento dei contributi economici straordinari assistenziali destinati a ristorare le vittime di tali disagi (si è superato il milione di euro, con un incremento di circa il 900 per cento rispetto all’anno precedente), «la Commissione Centrale ha individuato come forma ulteriore di assistenza una sorta di misura economica di sostegno sui generis, di fatto scaturita dalla prassi amministrativa, stipulando una convenzione con l’INPS – Istituto Nazionale Previdenza Sociale – per l’erogazione di un servizio di consulenza in campo sanitario medico-legale da parte del Coordinamento Generale Medico Legale dell’Istituto» (pag. 30).

Si fa cenno, infine, al regolamento con il quale la Commissione ha stabilito le modalità di attuazione della recente disciplina normativa, contenuta nel d.l. n. 101/2013, volta a garantire per i testimoni di giustizia il diritto all’accesso a un piano di assunzione in una Pubblica Amministrazione. Attraverso tale provvedimento, si è «operato per un’applicazione quanto più estesa possibile del beneficio assunzionale, di per sé già fortemente ridotto nella sua effettiva fruibilità perché condizionato dalla vacanza in organico delle amministrazioni» (pag. 31). Successivamente all’entrata in vigore della predetta disposizione regolamentare, la sua applicazione ai casi concreti dei testimoni di giustizia «ha impegnato la Commissione Centrale nell’ideazione (e il Servizio Centrale di Protezione nella realizzazione) di una complessa serie di atti e attività finalizzati a costituire un meccanismo procedurale esclusivo e del tutto peculiare nel quadro ordinamentale del pubblico impiego» (pag. 32).

Segue: il Servizio Centrale di Protezione. Se è compito del Procuratore della Repubblica (o del magistrato preposto alla Direzione Distrettuale Antimafia) proporre «la protezione di chi abbia fornito dichiarazioni su delitti di particolare gravità e sia esposto a pericolo grave e attuale a causa di tali dichiarazioni» (pag. 49), e responsabilità della Commissione Centrale valutare e deliberare sull’applicazione delle misure richieste, il Servizio Centrale di Protezione, in caso di accoglimento di queste, ha l’onere di attuarle in concerto, anche attraverso i Nuclei Operativi di Protezione (sono delle articolazioni territoriali del S.C.P.). Fra le varie attribuzioni del S.C.P. vi è anche un’attività di controllo, con relativa rendicontazione alla Commissione Centrale, circa «i comportamenti contrari allo status di persona protetta eventualmente tenuti dai soggetti tutelati» (pag. 52). Nel corso del secondo semestre del 2015, la Commissione ha ricevuto 34 segnalazioni, delle quali 17 riferite a reati coinvolgenti 25 persone. In conseguenza di ciò, sono stati emessi 9 provvedimenti di revoca per collaboratori e 1 per testimoni. Nel primo semestre del 2016, invece, si contano 29 segnalazioni; di queste, 12 sono riferibili a reati commessi da 27 soggetti. Per contro, tali ultime segnalazioni non son state seguite da alcun provvedimento di revoca.

Rientra fra i compiti del S.C.P. assicurarsi del buono stato di salute, fisica e mentale, degli individui sottoposti a tutela. Nel secondo semestre del 2015, a tal proposito, l’Ufficio Assistenza Psicologica del S.C.P. si è occupato di 18 testimoni e 26 collaboratori, 12 congiunti di testimoni e 28 di collaboratori. Nel primo semestre del 2016, invece, gli psicologi del S.C.P. hanno incontrato 12 testimoni e 31 collaboratori, 17 congiunti di testimoni e 33 di collaboratori. Una speciale attenzione in questo campo è poi dedicata ai minori, «che costituiscono circa il 40 per cento dell’intera popolazione protetta» (pag. 87): 51 sono stati i minori seguiti nel secondo semestre del 2015; 33 i supporti psicologici forniti nel primo semestre del 2016.

I costi della tutela. Si riassumono nelle tabelle seguenti le principali voci di spesa del sistema di protezione di collaboratori e testimoni di giustizia per i due periodi considerati dalla relazione in questa sede analizzata (fonte: Ministero dell’Interno):

 

(A cura di Luca Fiordelmondo, Master APC Università di Pisa)