Premessa. Il 14 giugno 2018 il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, Raffaele Cantone, ha presentato alle Camere la relazione annuale per il 2017, di cui sono qui sintetizzati gli aspetti principali (per le precedenti relazioni clicca qui: 2016, 2015, 2014).

Le novità del quadro di riferimento normativo. Nella prima parte della Relazione si dà conto del progressivo aumento delle funzioni in capo all’Anac nel settore degli appalti pubblici e dell’anticorruzione, con l’attribuzione di funzioni di regolazione, vigilanza e sanzionatorie, frutto dello stratificarsi di norme nel tempo, la cui interpretazione non sempre risulta agevole.

Tra le più recenti attribuzioni, è da segnalare una modifica al codice dei contratti pubblici, introdotta in sede di conversione del d.l. n. 50 del 2017 (legge n. 96 del 2017), che ha nuovamente attribuito all’Autorità un potere impugnatorio assimilabile a quelli già riconosciuti ad altre amministrazioni. In applicazione di quanto stabilito dall’art. 211, co. 1-quater del Codice, l’Autorità ha ritenuto necessario disciplinare il potere ad essa attribuito con un regolamento, posto in consultazione, al fine di stabilire tempi stringenti per la conclusione del procedimento e delimitare in modo preciso l’ambito di intervento: l’Autorità è legittimata ad agire direttamente in giudizio, senza previa interlocuzione con la stazione appaltante, per l’impugnazione di bandi, atti generali e provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Con riguardo al comma 1-ter dell’art. 211 (articoli 4 e 12 del Regolamento), l’Autorità può agire in giudizio, previa emissione di un parere motivato contenente la diffida alla stazione appaltante a sanare le illegittimità riscontrate in autotutela, in presenza di gravi violazioni del Codice. Gli altri articoli del Regolamento dettano disposizioni comuni ai due poteri in materia di: atti impugnabili, acquisizione della notizia e trattazione delle segnalazioni, accesso agli atti e pubblicità e, infine, ai rapporti con altri procedimenti dell’Autorità.

Prevenzione della corruzione e trasparenza. La parte seconda della Relazione è dedicata all’analisi degli indicatori di rischio corruttivo, strettamente funzionale all’attività di prevenzione. A tal riguardo, si enfatizzano anzitutto le potenzialità di utilizzo dei prezzi di riferimento elaborati dall’Anac, che sono sostanzialmente dei vincoli di prezzo massimo alle condizioni di efficienza “normale” (assicurano cioè la corretta qualità del servizio prevista dai contratti e il margine di remunerazione di mercato all’impresa appaltatrice), al di sotto dei quali si deve pertanto posizionare il prezzo pagato per l’acquisizione di un determinato bene/servizio. Da questi è poi possibile elaborare degli indicatori di eccesso di spesa, costruiti confrontando l’importo dei contratti di un determinato bene/servizio effettivamente pagato e la spesa ottenibile sostituendo i prezzi contrattuali con quelli di riferimento pubblicati dall’Anac.

Sono inoltre forniti elementi di valutazione sull’applicazione concreta dei Piani anticorruzione da parte delle diverse amministrazioni, le cui criticità sono state tenute in considerazione nella fase attuativa dell’Aggiornamento al Piano Nazionale Anticorruzione. Anche nel 2017, l’Autorità ha deciso di dedicare tale aggiornamento – attraverso un serrato confronto con i soggetti coinvolti – a specifiche tipologie di amministrazioni e settori di attività, con l’intento di aiutare le Amministrazioni ad adottare apposite misure di prevenzione in relazione alle proprie specificità, e la scelta è ricaduta sulle autorità di sistema portuale, i commissari straordinari e le istituzioni universitarie, caratterizzate da notevoli peculiarità organizzative e funzionali (cfr. cap.4.4). È stato così possibile individuare, come era stato fatto in passato per la sanità (in questo settore nel 2017 sono state anche approvate le Linee guida sui codici di comportamento nel servizio sanitario nazionale), nuove aree di rischio e le misure da adottare. Per l’anno prossimo l’analisi sarà concentrata in particolare su rifiuti, immigrazione, agenzie fiscali e semplificazione.

Quanto all’analisi campionaria dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione condotta dall’Autorità nel corso del 2017 (in collaborazione con l’Università di Roma Tor Vergata) i risultati della valutazione confermano, in via generale, il progressivo miglioramento sia in termini quantitativi (con riferimento alla propensione delle amministrazioni ad aggiornare i Piani), sia qualitativi (con riferimento al contenuto degli stessi), già rilevato nel precedente monitoraggio. È emerso tuttavia un andamento non sempre omogeneo, caratterizzato da un trend positivo maggiormente apprezzabile in alcuni comparti, quale quello delle aziende sanitarie. Al contrario, altri settori, ad esempio il comparto dei ministeri, rispetto ai dati degli anni precedenti, denotano un trend negativo, in particolare in termini di coinvolgimento dell’organo di indirizzo politico e degli altri attori interni ed esterni.

Degna di nota è anche l’adozione della delibera n. 1134 dell’8 novembre 2017, con la quale l’Autorità ha definito le nuove linee guida per le società e gli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici. Le linee guida hanno il fine di chiarire la portata applicativa e le ricadute organizzative degli adempimenti stabiliti dalla nuova normativa – dettata dal d.lgs. 97/2016 – a carico dei suddetti soggetti pubblici e privati, rispetto ai quali è conferito all’Anac un potere di vigilanza, e precisare quali sono gli adempimenti a cui è necessario prestare attenzione, sia a livello societario che di PA controllanti.

La relazione sottolinea i problemi significativi emersi con riferimento alla mancata o parziale applicazione della rotazione del personale nonché alla nomina e revoca dei responsabili della prevenzione (in taluni casi, neppure per dipendenti sottoposti a procedimenti penali o disciplinari per fatti molto gravi), nonostante le indicazioni dell’Anac volte ad individuare possibili soluzioni alternative: ad esempio, nel caso di comuni di più ridotte dimensioni, attraverso l’affiancamento di più funzionari nell’istruttoria (cfr. cap. 5.1).

Molta attenzione è stata rivolta dall’Anac anche al tema dei conflitti di interesse (con riferimento sia alla inconferibilità e incompatibilità degli incarichi che alle situazioni conflittuali successive alla cessazione di un incarico: in questa materia appare necessario attribuire un potere sanzionatorio all’Autorità; cfr. cap. 5.3) e a quello della trasparenza (si registrano ancora ritardi da parte di talune Amministrazioni nella pubblicazione di alcuni dati; cfr. cap. 6), ivi incluse l’attuazione della normativa sul diritto di accesso.

La legge n. 179 del 2017 recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato” ha introdotto delle importanti modifiche alla disciplina vigente. Nelle more dell’attuazione di tale novella legislativa, la cui efficacia andrà verificata in concreto, l’attività dell’Anac in materia di whistleblowing si è snodata lungo direttrici propedeutiche all’applicazione di tale misura, nell’ottica di una definizione dell’ambito di intervento dell’Autorità in materia. Anche per questo, l’analisi della seria storica dei dati statistici, che inizia nell’anno 2014 fino all’anno 2017, fa registrare un significativo aumento delle segnalazioni whistleblowing inviate all’Anac (cfr. cap. 5.4).

La vigilanza sui contratti pubblici. Nel 2017 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro per entrambi i settori ordinari e speciali si è attestato attorno ai 139 miliardi di euro, con un aumento dei valori del mercato rispetto al precedente anno del 36,2% e del 13,8% rispetto al picco precedente avutosi nel 2015. Di rilievo anche il fatto che tale aumento coinvolga tutti i settori, con quelli delle forniture, dei servizi e dei lavori che fanno registrare gli incrementi più rilevanti. Dopo un quadro analitico degli appalti in Italia con riferimento ai diversi settori, alle tipologie, alle procedure adottate e alle stazioni appaltanti coinvolte (cap. 7.1 e 7.2), la terza parte della Relazione fornisce un resoconto dell’attività di vigilanza esercitata dall’Autorità. A tal proposito nel 2016 è stata elevata a rango di norma primaria la disposizione regolamentare sulla vigilanza collaborativa (tramite le previsioni contenute nell’art. 213, co. 3, lettera h), del codice dei contratti pubblici), secondo cui l’Autorità svolge, per affidamenti di particolare interesse, attività di vigilanza da attuarsi mediante la stipula di protocolli di intesa con le stazioni appaltanti richiedenti, finalizzata a supportare le medesime nella predisposizione degli atti e nell’attività di gestione dell’intera procedura di gara: uno strumento, quello della verifica preventiva delle bozze degli atti di gara, secondo il c.d. “modello Expo”, che continua a riscuotere grande apprezzamento, come testimoniato dall’elevato numero di protocolli sottoscritti. Il 28 giugno 2017 l’Autorità ha adottato uno specifico Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza collaborativa; in particolare, esso limita l’espletamento di tale tipologia di vigilanza alla fase di gestione della procedura di gara, escludendo quindi la fase dell’esecuzione dell’appalto, e individua specifici presupposti per l’attivazione della stessa, essenzialmente ascrivibili alla categoria dei casi ad alto rischio di corruzione: le procedure di gara disposte nell’ambito di programmi straordinari di interventi in occasione di grandi eventi di carattere sportivo, religioso, culturale o a contenuto economico; gli affidamenti disposti a seguito di calamità naturali; gli interventi di realizzazione di grandi infrastrutture strategiche; gli affidamenti di lavori di importo superiore a 100.000.000 di euro o di servizi e forniture di importo superiore a 15.000.000 di euro rientranti in programmi di interventi realizzati mediante investimenti di fondi comunitari.

La Relazione (cap. 6.2, 8, 9, 14 e 15) fornisce un resoconto dettagliato dell’attività di vigilanza, di indagine, ispezione e arbitrato esercitata dall’Autorità, sulla base delle segnalazioni ricevute o d’ufficio, che si esercita frequentemente anche attraverso pronunce rese in sede di precontenzioso o con pareri dati al di fuori del precontenzioso per fornire indicazioni valide non solo per il caso specifico ma per una più ampia platea di Amministrazioni. Nel corso nel 2017, sono pervenute oltre 5.190 segnalazioni concernenti appalti di lavori, servizi e forniture, con un deciso incremento rispetto ai 4.372 del 2016, di cui: per il settore dei lavori, risultano pervenuti circa 1.700 esposti ed aperte 500 istruttorie; per il settore dei servizi e delle forniture, sono pervenute 3.490 segnalazioni con 585 istruttorie aperte. Significativa, al riguardo, appare la revisione della disciplina del procedimento di vigilanza avutasi con l’adozione del nuovo Regolamento in materia di contratti pubblici del 15 febbraio 2017. Tale revisione è finalizzata a consentire all’Autorità un intervento tempestivo su questioni attinenti alla tutela della trasparenza, della concorrenza e della legittimità delle procedure di gara da parte delle stazioni appaltanti. Nella definizione dell’iter procedurale si è, pertanto, posta particolare attenzione a una gestione più razionale dell’ingente numero di segnalazioni pervenute all’Autorità, mediante l’individuazione di ipotesi specifiche di archiviazioni delle segnalazioni nonché mediante la individuazione di un ordine di priorità nella trattazione delle stesse.

Oltre che su specifici affidamenti disposti dalle singole stazioni appaltanti (si vedano, tra gli altri, quello riguardante la nuova linea C della Metropolitana di Roma, il collegamento Zara-Expo e la realizzazione della Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta), sono state svolte indagini di carattere generale anche per particolari settori (ad esempio, sulla centrale nazionale di committenza CONSIP, o relativamente alla privatizzazione delle società concessionarie delle gestioni aeroportuali) o per talune ricorrenti patologie.

La vigilanza sugli operatori economici. L’Autorità ha svolto nel 2017 un ruolo particolarmente intenso, sia al fine di rivedere integralmente il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, sia per delineare i possibili criteri da adottare per la materiale costruzione del rating d’impresa (ricorrendo, come di consueto, a forme strutturate e ampie di confronto e consultazione con i principali portatori di interesse del mercato), sia, infine, per proseguire la cooperazione con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di rating di legalità. Nello specifico, l’Autorità fornisce all’AGCM informazioni sull’esistenza nel Casellario informatico delle imprese di annotazioni divenute inoppugnabili o confermate con sentenza passata in giudicato nel biennio precedente la richiesta di rating, concernente episodi di grave negligenza o errore grave nell’esecuzione dei contratti, ovvero gravi inadempienze contrattuali, anche in riferimento all’osservanza delle norme in materia di sicurezza e degli obblighi derivanti da rapporto di lavoro. Oltre a ciò, l’Anac verifica che le imprese richiedenti il rating non siano destinatarie di provvedimenti sanzionatori in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza e contratti pubblici di natura pecuniaria e/o interdittiva, né che nei loro confronti sia stata adottata la misura della straordinaria e temporanea gestione, prevista dall’art. 32, co. 1, lett. b), del d.l. 90/2014. In proposito, va evidenziato che l’istituto del rating di legalità ha riscosso un progressivo e crescente interesse presso gli operatori del mercato, cui ha fatto seguito un significativo incremento delle istanze pervenute (oltre 1.700 quelle sulle quali è stata condotta l’istruttoria di competenza durante il 2017).

La qualificazione delle stazioni appaltanti (SA). Il legislatore, attraverso il nuovo codice dei contratti pubblici, ha ravvisato la necessità di attivare un processo attraverso il quale ridurre sensibilmente il numero delle stazioni appaltanti (in Italia di numero superiore a 30.000) aumentandone allo stesso tempo la professionalizzazione. In generale, un sistema di qualificazione delle SA dovrebbe condurre a migliorare l’efficienza, l’efficacia e la trasparenza del processo di acquisto. Gli appalti pubblici, infatti, risentono molto spesso di forti asimmetrie informative legate sia alla selezione del contraente più efficiente (possibilità di adverse selection) sia alla difficoltà di mantenimento dei termini contrattuali inizialmente pattuiti con l’operatore economico selezionato (possibilità di moral hazard). In virtù di questo orientamento, l’art. 38 del Codice attribuisce all’Anac la predisposizione di un apposito elenco di stazioni appaltanti qualificate, in quanto capaci di programmare, progettare, affidare ed eseguire un appalto sia esso di lavori, servizi o forniture. Le capacità delle SA qualificate devono essere garantite attraverso il possesso di requisiti base e di requisiti premianti, tra cui si citano la presenza di strutture organizzative stabili, la formazione e l’aggiornamento del personale, il numero di gare svolte nel quinquennio precedente, la presenza di varianti nelle gare gestite o il rispetto dei tempi e dei costi di esecuzione. Si precisa che sono qualificati di diritto i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, la Consip, Invitalia e i soggetti aggregatori regionali.

La gestione commissariale delle imprese. Accanto ad una costante attività di supporto e affiancamento delle Prefetture e delle varie gestioni commissariali, nel corso del 2017 l’Autorità ha avviato 26 nuovi procedimenti di proposta di commissariamento ai sensi dell’art. 32, co. 1 del decreto legge n. 90/2014, in forza di vicende giudiziarie di matrice corruttiva e di alterazione delle procedure di affidamento delle commesse pubbliche. Di questi, 19 sono terminati nella formulazione di una proposta al Prefetto competente, 5 sono stati archiviati per insussistenza dei presupposti applicativi e 2 sono in fase istruttoria. In tre fattispecie, afferenti tutte alla raccolta e gestione dei rifiuti, la misura è stata proposta nei confronti di società a partecipazione pubblica.

Nello stesso periodo, sono stati disposti commissariamenti molto rilevanti anche ai sensi dell’art. 32, comma 10, che consente di applicare la misura di straordinaria e temporanea gestione nei confronti dell’impresa raggiunta da informazione antimafia interdittiva, ove sussista l’urgente necessità di assicurare il completamento dell’esecuzione del contratto ovvero la sua prosecuzione, nonché la salvaguardia dei livelli occupazionali o l’integrità dei bilanci pubblici. In 17 fattispecie la misura è stata disposta previa interlocuzione con l’Autorità, che ha fornito il proprio supporto fin dalla fase di valutazione della sussistenza dei presupposti applicativi. Di queste, ben 16 afferiscono all’affidamento dei servizi pubblici, nel settore della raccolta e gestione dei rifiuti o della gestione dei centri di accoglienza dei richiedenti asilo.

Alcune conclusioni. Nella Presentazione alle Camere, il dott. Cantone sottolinea il fine istituzionale perseguito dall’Autorità, intesa come “punto di riferimento e luogo visibile non solo all’’ultimo miglio’, attraverso i suoi atti, ma anche prima, in quanto istituzione aperta al dialogo e al confronto”, attraverso una molteplicità di iniziative: dalle attività di sensibilizzazione della società civile, al confronto serrato con tutte le istituzioni ed i soggetti coinvolti a diverso titolo (si pensi alle procedure partecipate per l’elaborazione degli atti di regolazione, ai tavoli di lavoro con Amministrazioni, esperti e operatori sul piano anticorruzione, alla giornata dei responsabili della prevenzione della corruzione e al gruppo di lavoro su cause e fattori della corruzione e la loro misurazione), all’intensa attività di supporto data a tutte le Amministrazioni (53 i Protocolli d’intesa stipulati negli ultimi 15 mesi, tra cui quelli con la Corte dei Conti, il Dipartimento di Pubblica Sicurezza, la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, la Guardia di Finanza, il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione e numerose Procure della Repubblica ed Atenei; cfr. cap. 2.3 e 2.4), alle puntuali segnalazioni a Parlamento e Governo su specifici aspetti meritevoli di un apposito intervento legislativo, effettuate anche nel corso delle audizioni presso le competenti commissioni (vedi cap. 2.1 e 2.2).

Nata sull’onda dell’esigenza di contrastare gravi fenomeni corruttivi (come per i lavori riguardanti l’Expo di Milano, a proposto dei quali l’attività di prevenzione e controllo ha dato risultati molto positivi anche in termini di contenimento dei costi), in soli 4 anni è stato compiuto un grande sforzo per assicurare una struttura razionale all’Autorità, pur nelle difficoltà emerse sia sul piano normativo che organizzativo.

Il Presidente dell’Anac dedica una particolare attenzione al nuovo Codice degli appalti, oggetto di un lungo confronto parlamentare e di un’altrettanta complessa fase di attuazione, cui la stessa Autorità ha dato un importante contributo attraverso le Linee guida, i decreti applicativi (quasi tutti ormai definitivi o in fase di emanazione: manca ad esempio il decreto sui criteri per la qualificazione delle stazioni appaltanti, che rappresenta un momento importante per una gestione efficiente degli appalti; cfr. cap. 13), la procedura telematica per l’iscrizione nell’apposito elenco delle società in house, il nuovo albo dei commissari di gara. Il dott. Cantone sottolinea l’importanza di scelte coerenti da parte del nuovo Parlamento, al fine di garantire norme semplici e stabili nel tempo evitando ad esempio l’introduzione di deroghe ad hoc.

Nel ribadire l’estrema importanza del momento preventivo (in aggiunta a quello, indispensabile, della repressione penale), il Presidente dell’Anac segnala infine la necessità di approfondire in sede parlamentare il funzionamento delle lobby e fondazioni che si occupano di politica e le modalità di funzionamento dell’Autorità al fine di metterla nelle condizioni di svolgere i compiti molto rilevanti ad essa attribuiti.

(a cura di Luca Fiordelmondo, Master APC dell’Università di Pisa)