La pubblicità del gioco d’azzardo: ricostruzione della normativa e della giurisprudenza

Premessa. Il tema delle limitazioni ai messaggi pubblicitari sul gioco d’azzardo è da tempo al centro del dibattito politico e parlamentare. Qui di seguito sono analizzati gli interventi in materia definiti a livello statale e locale.

Normativa europea. La Commissione europea, nell’ambito delle misure volte a tutelare i diritti dei consumatori, ha adottato una Raccomandazione (14 luglio 2014, n. 2014/478/UE) riguardante specificamente il gioco d’azzardo on line. La Commissione europea ha stabilito una serie di principi rivolti agli Stati membri affinché integrino le proprie normative in materia, realizzando così un livello più elevato di protezione della salute dei consumatori e, più in particolare dei minori. La pubblicità non può avere lo scopo di incoraggiare la propensione al gioco, ad esempio banalizzando il gioco o aumentandone l’attrattività attraverso messaggi pubblicitari accattivanti che forniscano informazioni errate sulle possibilità di vincita. Tra i divieti si ricordano quelli riguardanti i messaggi che negano i rischi del gioco, che presentano il gioco come un modo per risolvere i problemi finanziari, che prospettano che la competenza del giocatore possa permettere di vincere sistematicamente, che facciano riferimento al credito al consumo ai fini del gioco.

Legislazione italiana. Il primo intervento in materia è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) – c.d. decreto legge Balduzzi (art. 7), che introduce in particolare il divieto di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco.

Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (Su questo argomento vedi anche la circolare applicativa dell’AAMS del 2012).

In generale, devono essere riportati avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita (pena una sanzione amministrativa di 50.000 euro):

– su schedine e tagliandi dei giochi;

– su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico;

– nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal);

– nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non;

– nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro.

Con la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208 del 2015) vengono approvate ulteriori disposizioni limitative della pubblicità (art. 1, commi 937-940).

In particolare, si vieta la pubblicità dei giochi con vincita in denaro nelle trasmissioni radiofoniche e televisive “generaliste” (in pratica i canali presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando dalle ore 7 alle ore 22) e in quelle indirizzate prevalentemente ad un pubblico di minori; sono esclusi dal divieto i media specializzati individuati dal decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016 (le tv a pagamento – Sky e Mediaset Premium – le radio, le tv locali ed i canali tematici sulle piattaforme a pagamento), le lotterie nazionali e le sponsorizzazioni nei settori della cultura, dell’istruzione e della ricerca, dello sport, della sanità e dell’assistenza.

Per quanto riguarda i contenuti, si richiamano i principi della Raccomandazione 2014/478/UE, sopra citata (è previsto al riguardo un decreto del Ministero dell’Economia, peraltro non ancora emanato).

Con specifico riferimento al servizio pubblico radiotelevisivo, va infine ricordata la Convenzione con la Rai (Dpcm 28 aprile 2017) che, all’art. 3 (Obblighi del concessionario del servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale e modalità di esercizio) prevede espressamente “l’assenza di messaggi pubblicitari sul gioco d’azzardo, secondo quanto previsto dal contratto nazionale di servizio in coerenza con la normativa vigente” (lettera r).

Con il decreto-legge n. 87 del 2018 (convertito nella legge 9 agosto 2018, n. 96) è stato infine introdotto un divieto assoluto per la pubblicità di giochi e scommesse, ivi incluse le sponsorizzazioni e le forme di pubblicità indiretta. In particolare l’art. 9 riguarda il divieto di qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, indipendentemente dal mezzo utilizzato (radio, tv, stampa, internet etc: il testo parla di “canali informatici digitali e telematici, inclusi i social media”), comprese le manifestazioni sportive, culturali o artistiche. Per quanto riguarda le sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni, programmi, prodotti o servizi, il divieto entra in vigore dal 1° gennaio 2019. Per i contratti di pubblicità in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore del decreto-legge resta applicabile fino alla scadenza, e comunque per non oltre un anno, la previgente normativa. L’AGCOM si è espressa nel gennaio 2019 in merito alle sponsorizzazioni dei brand di scommesse alle squadre di calcio – su parere richiesto dalla Lega di Serie A – chiarendo che la deroga di un anno dall’entrata in vigore della legge si applica anche a tale fattispecie.

Sono escluse dal divieto le lotterie nazionali a estrazione differita, le lotterie e tombole organizzate a livello locale per beneficenza e i loghi sul gioco sicuro e responsabile dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. La legge n. 136 del 2018 (di conversione del decreto-legge n. 119 del 2018 Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria) ha escluso dal divieto anche la cd. lotteria dei corrispettivi.

Il 18 aprile 2019 l’AGCOM ha emanato le linee guida sulle modalità attuative del divieto di pubblicità contenuto nell’articolo 9 del cd. Decreto Dignità. Sono esclusi dal divieto:

le comunicazioni che hanno “un’esclusiva finalità descrittiva, informativa ed identificativa dell’offerta di gioco legale, funzionale a consentire una scelta di gioco consapevole”. Per identificare tali comunicazioni risultano decisivi le modalità di confezionamento del messaggio (linguaggio utilizzato, elementi grafici o acustici, contesto di diffusione, etc.) e il contesto in cui viene offerto il relativo servizio. “Si presume promozionale, e quindi vietata, la comunicazione di contenuto informativo relativa al servizio di gioco effettuata in un contesto diverso da quello in cui viene offerto il servizio di gioco”;
i servizi informativi di comparazione di quote o offerte commerciali dei diversi competitor (i c.d. “spazi quote” ovvero le rubriche ospitate dai programmi televisivi o web sportivi che indicano le quote offerte dai bookmaker) purché effettuate nel rispetto dei principi di continenza, non ingannevolezza e trasparenza;
la “mera esposizione delle vincite” realizzate presso un punto vendita, solo se effettuati con modalità, anche grafiche e dimensionali, tali da non configurare una forma di induzione al gioco a pagamento;
la televendita di beni e servizi di gioco a pagamento qualora ricorrano entrambe le seguenti condizioni: a) l’offerta di gioco a pagamento su mezzo televisivo rappresenti l’oggetto della concessione per l’esercizio dell’attività di offerta del gioco a pagamento rilasciata dall’Agenzia delle dogane e dei Monopoli; b) la televendita sia finalizzata esclusivamente alla conclusione del contratto di gioco, consti della mera esecuzione del gioco stesso e non contenga alcun riferimento né abbia natura promozionale. La valenza promozionale della televendita è comunque presunta qualora la stessa venga trasmessa all’interno di un palinsesto televisivo generalista o semigeneralista;
la promozione di eventi diversi dall’offerta di gioco a pagamento che si svolgano all’interno di Casinò o di sale da gioco solo qualora non realizzi una promozione, neanche indiretta, del gioco a pagamento;
i segni distintivi del gioco legale solo ove strettamente identificativi del luogo di svolgimento della relativa attività (insegne di esercizio o domini di siti online);
il logo o il riferimento a servizi di gioco presenti sulle vetrofanie degli esercizi che offrono gioco a pagamento;
le informazioni limitate alle sole caratteristiche dei vari prodotti e servizi di gioco offerto, laddove rilasciate nel contesto in cui si offre il servizio di gioco a pagamento (quote, jackpot, le probabilità di vincita, le puntate minime, gli eventuali bonus offerti) purché effettuate nel rispetto dei principi di continenza, non ingannevolezza, trasparenza nonché assenza di enfasi promozionale;
le campagne e le comunicazioni che hanno a che fare con le responsabilità sociali d’impresa (CSR);
la “mera citazione” del concessionario quale finanziatore di un determinato progetto o iniziativa benefica;
le comunicazioni “B2B”, avendo queste come destinatari gli operatori del settore e non i cittadini-consumatori. Escluse dal divieto analoghe comunicazioni sulla stampa specializzata;
i servizi gratuiti di indicizzazione mediante algoritmo, forniti direttamente dai motori di ricerca o dai marketplace (Apple Store, Google Play), che consentono all’operatore di gioco di avere un determinato posizionamento nei risultati di ricerca dell’utente;
l’utilizzo del marchio che identifichi, oltre ai servizi giochi con vincite in denaro o d’azzardo, ulteriori attività, aventi carattere autonomo, solo nella misura in cui non sussistano ambiguità circa l’oggetto della promozione e non compaia in essa alcun elemento evocativo del gioco, fatta eccezione per la mera denominazione del fornitore.

In caso di violazione della normativa è prevista una sanzione pari al 20 per cento del valore della sponsorizzazione o della pubblicità, con un importo minimo di 50.000 euro per ciascuna violazione. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) è l’organismo competente all’irrogazione delle sanzioni, che vanno a confluire nel Fondo per il contrasto al gioco d’azzardo patologico.

Gli interventi di Regioni e comuni. Nell’ambito delle loro competenze, anche regioni ed enti locali hanno assunto iniziative volte a limitare la pubblicità del gioco d’azzardo.

In diverse leggi regionali è disposto il divieto assoluto di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio delle sale da gioco d’azzardo lecito presso esercizi commerciali (vedi art. 3, comma 5, della legge n. 40 del 2013 dell’Abruzzo; art. 7, comma 7, della legge n. 43 del 2013 della Puglia; art. 8 della legge n. 14 del 2015 della Valle d’Aosta; art. 7 della legge n. 9 del 2016 del Piemonte; art. 8 della legge n. 20 del 2016 del Molise; art. 5 bis della legge della provincia di Bolzano n. 13 del 1992; art. 7 della legge n. 5 del 2013 del Lazio vieta anche la concessione di spazi pubblicitari istituzionali e l’attività di comunicazione istituzionale, per pubblicizzare i giochi che prevedono vincite di denaro). Altre leggi regionali si limitano invece a precisare che tali messaggi non devono essere in contrasto con il decreto legge Balduzzi (art. art 5, comma 6, della legge n. 8 del 2013 della Lombardia; art. 5 della legge n. 57 del 2013 della Toscana; art. 6, comma 3, della legge n. 21 del 2014 dell’Umbria; art. 6, comma 8, della legge n. 1 del 2014 del Friuli Venezia Giulia; art. 20 della legge n. 6 del 2015 del Veneto).

La Regione Lombardia, in attuazione della legge regionale (art. 4, comma 9) ha sottoscritto un apposito protocollo con le aziende del trasporto pubblico locale per una forte limitazione della pubblicità dei giochi d’azzardo e la divulgazione del marchio “no slot”. Analoga disposizione è contenuta anche nelle leggi del Friuli Venezia Giulia (art. 5, comma 8) e del Piemonte (art. 7, comma 2).

L’Emilia Romagna nega il patrocinio per gli eventi che ospitano o pubblicizzano attività che favoriscono o inducono la dipendenza dal gioco d’azzardo patologico e a tal fine sono stipulati protocolli con gli enti locali (art. 3 della n. 5 del 2013); mentre l’art. 8, comma 4, della legge n. 13 del 2015 del Trentino prevede l’adozione da parte dei suoi enti strumentali di un codice di autoregolamentazione che limiti o vieti la diffusione di messaggi pubblicitari concernenti il gioco d’azzardo. Il consiglio del Trentino ha inoltre approvato una mozione (n. 486 del 2016) volta ad escludere che nelle campagne promozionali, il logo “Trentino” e l’immagine del territorio siano accostati a pubblicità concernenti apparecchi e sale da gioco e il gioco d’azzardo online.

A livello di enti locali si segnalano, tra gli altri, il regolamento del comune di Genova che prevede il divieto di “esposizione esterne al locale di cartelli, manoscritti e/o proiezioni che pubblicizzano vincite temporali appena accadute o storiche” (artt. 9 e 16); il regolamento del comune di Chivasso vieta anche la concessione di spazi pubblicitari sui mezzi di trasporto comunali ed estende tale divieto a tutte le società controllate o partecipate dal comune (art. 4). Da parte sua, il regolamento del comune di Empoli prevede l’“adozione” da parte di soggetti privati o pubblici delle aiuole spartitraffico e rotatorie, che prevede espressamente il divieto, per i cartelli informativi posti sulle rotatorie, di qualsiasi messaggio promozionale del gioco d’azzardo (delibera n. 5 del 2015, art. 8). Il comune di Alfonsine ha approvato una modifica al regolamento comunale sulle affissioni pubblicitarie, vietando la pubblicità del gioco d’azzardo nel territorio comunale. Anche il regolamento del comune di Napoli ha previsto il divieto “di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco”: su tale aspetto si è pronunciato recentemente il Tar di Napoli (sentenza n. 1567 del 2017) accogliendo il ricorso presentato in quanto la disposizione del regolamento non avrebbe copertura nella normativa, che prevede solo forme di limitazione della pubblicità. Il comune di Bologna ha anche previsto importanti limitazioni alla pubblicità del gioco d’azzardo tramite affissioni, mentre il comune di Ferrara ha promosso un protocollo con l’azienda dei trasporti passeggeri Emilia Romagna ed il Consorzio taxisti ferraresi in cui si prevede la rinuncia a mettere sui mezzi messaggi pubblicitari inerenti il gioco d’azzardo (Le delibere degli enti locali sono riportate all’interno delle Buone prassi amministrative).

Casi di pubblicità ingannevole. Negli anni scorsi ci sono state pratiche commerciali scorrette sanzionate dall’Antitrust. Il caso più conosciuto riguarda la campagna pubblicitaria del 2009 del gioco a premi Win for Life (Vinci per la vita), organizzato dalla Sisal, basato sull’indicazione da parte dell’utente di 10 numeri (su 20 disponibili), con diverse ipotesi di vincita, la più significativa delle quali era quella in cui il giocatore indovina 10 numeri (ed un numero jolly attribuito dal sistema): secondo lo slogan su cui si incentrava la campagna di lancio del gioco, la vincita sarebbe stata pari a “4.000 euro al mese per vent’anni”. L’Autorità per la concorrenza ha giudicato scorretta tale campagna promozionale perché ometteva di dare informazioni essenziali sulle caratteristiche del gioco e sulle reali possibilità di vincita, ingenerando confusione in molti utenti e orientandoli verso scelte che altrimenti non avrebbero fatto. In quella occasione l’Autority ha ribadito il principio che non è sufficiente che le informazioni complete siano comunque a disposizione del cittadino interessato (ad esempio nel regolamento) perché il codice del consumo prescrive che le informazioni rilevanti per il consumatore debbano essere già presenti nel messaggio pubblicitario. Su questo caso si è pronunciato anche il Tar, che ha respinto il ricorso della Sisal, sottolineando che “proprio in un simile settore, ove i consumatori spesso esercitano scelte “d’impulso”, il loro comportamento può essere maggiormente condizionato dall’uso di claims perentori e ingannevoli sul reale contenuto delle regole del gioco e sulla effettiva possibilità di successo” (sentenza del Tar Lazio n. 1877 del 2017).

In questo campo va segnalata anche l’azione svolta, sul versante privatistico, dallo Iap: come accennato, l’Istituto ha inserito all’interno del proprio codice una disposizione riguardante specificamente le comunicazioni commerciali relative ai giochi con vincita in denaro, volta a dettare una serie di regole per favorire un gioco responsabile e garantire una informazione corretta sulle reali possibilità di vincita. Nel 2015 sono state inoltre pubblicate le Linee di indirizzo per la comunicazione commerciale dei giochi con vincita in denaro al fine di rafforzare ulteriormente la disciplina esistente con riferimento alle diverse forme di pubblicità (incluse le promozioni, le sponsorizzazioni – fatte salve quelle con finalità sociali o culturali o attraverso la mera apposizione del marchio o del logo – il direct marketing, le comunicazioni commerciali diffuse attraverso i “nuovi media”). In particolare non vi deve essere un riferimento (anche indiretto) ai minori ed è vietato l’utilizzo di segni, disegni, personaggi e persone, direttamente e primariamente legati ai minori.

In applicazione di tali criteri sono state assunte numerose decisioni: ad esempio, nel 2013 è stata ordinata la cessazione dello spot della Virtual Marketing Services Italiana in quanto sarebbe suscettibile di ingenerare nel pubblico un’aspettativa di risultati facilmente conseguibili, inducendo a sottovalutare i rischi di dipendenza dal gioco; analoga decisione è stata presa nel 2016 con riferimento alla pubblicità della RCS Gaming Superscommesse Betting League, in quanto la perentorietà e l’assolutezza della promessa (“Vinci 1.000€…”) è idonea a indurre in errore il pubblico sulle reali caratteristiche e le condizioni di quanto vantato. E contraria al codice è stata ritenuto, sempre nel 2016, anche il video promozionale della Snai perché viene veicolato il messaggio che il gioco contribuisca ad accrescere la propria autostima, considerazione sociale e successo interpersonale. Vedi anche la pronuncia del 2015 relativa a Eurobet per una campagna pubblicitaria volta che si risolve in un incitamento a giocare in modo non equilibrato ed irrazionale.

Le proposte di legge in Parlamento nella XVII legislatura. Disposizioni limitative in materia di pubblicità erano contenute in numerosi progetti di legge presentati sia alla Camera che al Senato – alcuni di iniziativa regionale o popolare – riguardanti il riordino complessivo del settore (art. 2 dell’AC 267; art. 3 dell’AC 365; artt. 1-3 dell’AC 574; art. 1 dell’AC 1035; art. 4 dell’AC 1068; art. 6 dell’AC 1196; art. 1 dell’AC 1228; art. 2 dell’AC 1509; art. 8 dell’AC 1593; art. 6 dell’AC 1633; art. 6 dell’AC 1812; art. 3 dell’AC 2087; art. 6 dell’AC 2294; art. 4 dell’AC 2357; art. 7 dell’AC 3965; art. 6 dell’AS 669; art. 2 dell’AC 766; art. 3 dell’AS 850; art. 11 dell’AS 931; art. 4 dell’AS 956; art. 10 dell’AS 1338; artt. 31-33 dell‘AS 2000; art. 9 dell’AS 2515). Alcune proposte disciplinano esclusivamente il divieto assoluto di pubblicità (AC 3234; AC 3257; AS 2024; AS 2033; AS 2047). In base alle intese intercorse tra i Presidenti delle due Camere del giugno scorso, l’esame dei progetti di legge sul divieto di pubblicità è stato affidato alle Commissioni Finanze e Sanità del Senato, che peraltro non hanno avviato l’iter.

Anche nella XVIII legislatura numerose proposte di legge prevedono disposizioni in materia di pubblicità.

Alcune conclusioni. L’analisi realizzata evidenzia lo sforzo compiuto negli ultimi anni per porre un freno al dilagare della pubblicità del gioco d’azzardo, oggetto di cospicui investimenti da parte delle imprese del settore. Per lungo tempo peraltro le misure sono apparse del tutto inadeguate: sono state infatti sottratte a tali limitazioni le tv a pagamento, dove i messaggi promozionali sono molto frequenti, in particolare in occasione degli eventi sportivi; rimanevano fuori le sponsorizzazioni – dirette ed indirette – a partire da quelle delle squadre di calcio (il caso della sponsorizzazione della nazionale italiana è stato oggetto di ampio dibattito anche in Parlamento); ma soprattutto si ignora completamente la pubblicità dell’azzardo online, con messaggi molto invasivi che invitano al gioco d’azzardo, spesso mascherati.

La via migliore per non alimentare artificialmente il gioco d’azzardo patologico, come sostenuto da tempo da Mettiamoci in gioco, è quella del divieto assoluto di pubblicità per tutti i giochi che prevedono una vincita in denaro (slot machines, lotterie, lotto, gratta e vinci, schedine), ivi incluso ovviamente il web (per il quale sarebbe molto utile il recepimento delle indicazioni della raccomandazione della Commissione europea), accompagnato dall’obbligo di una corretta informazione sui rischi della dipendenza dal gioco d’azzardo (ad esempio attraverso il modello della “pubblicità progresso”), a partire dai tagliandi delle lotterie istantanee.

Si pone finalmente in questa direzione il decreto-legge n. 87 del 2018 (il c.d. Decreto dignità), sopra ricordato.

(ultimo aggiornamento: 26 aprile 2019)

Allegato: principale normativa