Premessa. Come è noto, è in corso un serrato confronto in sede di Conferenza unificata Stato autonomie locali in ordine alle Linee guida in materia di redistribuzione delle slot machine e delle sale da gioco, previste dalla legge di stabilità per il 2016, che dovrebbero garantire regole uniformi a livello nazionale. Non è stata ancora raggiunta un’intesa, in quanto le proposte del Governo sono ritenute tuttora inadeguate: vedi sul punto le osservazioni di Mettiamoci in gioco e l’intervista rilasciata da Angela Gregorini, vice sindaco di Pavia e responsabile di Avviso Pubblico per il gioco d’azzardo.
Ai fini di una migliore definizione delle Linee guida, appare comunque essenziale tenere nella massima considerazione le più recenti decisioni della Corte costituzionale e dei giudici amministrativi in materia di poteri costituzionalmente riconosciuti a Regioni ed Enti locali per il contrasto al gioco d’azzardo patologico (GAP).
La sentenza della Corte costituzionale sulla legge regionale della Puglia. La Corte costituzionale – sentenza n. 108 del 2017, riportata in allegato alla scheda sulla collocazione delle sale da gioco – si è pronunciata sulla questione di costituzionalità delle disposizioni della legge regionale Puglia (n. 43 del 2013), che riguardano la distanza minima dai luoghi sensibili per l’apertura di sale gioco e sale scommesse. In particolare, l’art 7 prevede che l’autorizzazione agli esercizi commerciali venga concessa solo nel caso di ubicazioni in un raggio superiore a cinquecento metri “misurati per la distanza pedonale più breve, da istituti scolastici di qualsiasi grado, luoghi di culto, oratori, impianti sportivi e centri giovanili, centri sociali o altri istituti frequentati principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale e, inoltre, strutture ricettive per categorie protette”.
La Corte, ribadendo il proprio orientamento – vedi sentenze nn. 300 del 2011 e 220 del 2014 – ha affermato la legittimità di tali misure di contenimento del gioco d’azzardo patologico, in quanto non si avrebbe alcuna “invasione” della competenza esclusiva dello Stato in materia di “ordine pubblico e sicurezza”. Gli interventi in esame infatti non hanno la finalità di “contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti”, ma trovano invece il loro fondamento nella materia della “tutela della salute”, nella quale le regioni possono legiferare nel rispetto dei principi dettati dalla legislazione statale “per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della ‘dipendenza da gioco d’azzardo’: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo”.
La Corte richiama a tale riguardo le analoghe disposizioni contenute in altre leggi statali sul c.d “distanziometro” – dal c.d. decreto legge Balduzzi alla legge delega n. 14 del 2013 fino alla legge di stabilità per il 2016 – sottolineando che la mancata attuazione di tali norme, e quindi l’assenza attuale di regole valide per tutte le regioni, non può costituire un ostacolo all’approvazione di norme specifiche a livello regionale sulle distanze minime dai luoghi sensibili.
L’ordinanza del Consiglio di Stato sul distanziometro della legge regionale pugliese. Sempre con riferimento alla legge della Regione Puglia, può essere utile citare la decisione del Consiglio di Stato – ordinanza n. 1981 del 2017 – che ha nuovamente respinto il ricorso cautelare di una società di gioco contro il Comune di Cutrofiano (Lecce), cui era stata inibita la prosecuzione dell’attività per mancato rispetto della distanza minima dai luoghi sensibili indicati dalla legge regionale.
Il parere del Consiglio di Stato sul ricorso nei confronti dell’ordinanza del comune di Bologna.
Il Consiglio di Stato ha espresso il proprio parere – n. 1147 del 2017 – sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presentato da una società in merito all’ordinanza del sindaco di Bologna di regolamentazione degli orari delle sale da gioco e degli esercizi con attività d’intrattenimento autorizzate. Il Consiglio di Stato, nel ribadire la legittimità delle misure volte a disincentivare il fenomeno del gioco d’azzardo patologico, con conseguente limitazione della libertà di iniziativa economica, ritiene corretta la scelta di estendere la disciplina limitativa degli orari di apertura anche alle sale Bingo e a quelle videolottery ad esse accessorie.
La sentenza del Tar Toscana sulle sale scommesse. Il giudice amministrativo – sentenza n. 708 del 2017 – ha respinto il ricorso del titolare di una sala scommesse contro la legge regionale n. 57 del 2013 che vieta espressamente non solo l’apertura di locali destinati a slot machine e videolottery ma anche quella dei centri scommesse se collocati ad una distanza inferiore a 500 metri rispetto ad alcuni “luoghi sensibili” (come ad esempio gli istituti scolastici); e rientra nella competenza della Questura verificare il rispetto di tale distanza minima.
La sentenza del Tar Campania sui provvedimenti del Comune di Napoli. Il Tar Campania aveva già largamente respinto in passato un ricorso avverso il regolamento del Comune di Napoli in materia di giochi – sentenza n. 1567 del 2017 -. Con la sentenza successiva n. 2347 del 2017, il giudice amministrativo ha ribadito la legittimità sia del regolamento del comune sia della ordinanza del Sindaco sugli orari di apertura delle sale gioco, finalizzati alla tutela della salute, con particolare riferimento alla protezione delle fasce più deboli della popolazione. Il Tar sottolinea che la previsione di distanze minime da luoghi sensibili è stata introdotta dal legislatore statale proprio ai fini del contrasto al gioco d’azzardo patologico: la mancata approvazione di criteri validi per tutto il territorio nazionale non può costituire un ostacolo alla definizione di regole in materia da parte di Regioni ed Enti locali. Risulta immune da vizi anche l’applicazione della normativa agli esercizi che già avevano ottenuto la licenza, in quanto non appare plausibile creare “zone franche” con conseguente violazione della par condicio tra gli operatori. Appare legittima anche la disciplina di limitazione degli orari, strumento utile come deterrente per il soggetto affetto da GAP e volto ad evitare la cd. “ripetitività patologica”. (Per approfondimenti sul regolamento del comune di Napoli leggi questa scheda).
La sentenza del Tar Toscana sull’ampliamento dei “luoghi sensibili”. Per completare il quadro delle pronunce più recenti è utile citare anche la sentenza del Tar Toscana – sentenza n. 715 del 2017 – che ha dichiarato illegittimo il regolamento del Comune di Livorno perché l’eccessivo ampliamento dei luoghi sensibili, alcuni dei quali definiti anche in modo generico, pur previsto come facoltà delle alle Amministrazioni comunali dalla legge toscana, finisce di fatto per inibire l’esercizio di tale attività economica all’interno del territorio comunale.
Alcune considerazioni. Appare evidente che alcune delle proposte avanzate dal Governo in sede di Conferenza unificata (ribadite il 17 maggio 2017 presso la Commissione Finanze del Senato), come quelle che limitano la distanza minima a 150 metri dai luoghi sensibili o consentono l’apertura delle sale giochi ad almeno 18 ore giornaliere vanificano gli interventi messi in atto da Regioni ed enti locali per contrastare un fenomeno così diffuso quale è quello del gioco d’azzardo patologico. Di conseguenza, il dibattito in Conferenza unificata dovrà consentire di salvaguardare al massimo l’autonomia di Regioni e Comuni in materia di tutela della salute e di pianificazione urbanistica del territorio, tenendo nella debita considerazione non solo la problematica delle slot machine e delle videolottery ma anche delle sale scommesse e sale bingo.
Si ricorda che per ogni opportuno approfondimento della legislazione e della giurisprudenza è disponibile sul sito di Avviso Pubblico un’apposita sezione dedicata al gioco d’azzardo con un’ampia documentazione in materia.