Utilizzo delle Informative antimafia anche nei casi di autorizzazioni e licenze da parte delle pubbliche amministrazioni

Premessa. Il sistema delle informative antimafia, volte ad identificare le aziende su cui grava il sospetto di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, è volto principalmente ad impedire l’accesso a finanziamenti pubblici e la stipulazione di contratti con le pubbliche amministrazioni. (Per un’analisi della normativa e della giurisprudenza in materia vedi più diffusamente questa scheda). Nel corso del tempo la verifica della ”affidabilità” e “moralità” delle imprese si è estesa anche ad altre fattispecie, con particolare riguardo alle autorizzazioni delle pubbliche amministrazioni. La normativa in materia di autotrasporto, ad esempio, indica espressamente tra i requisiti per l’iscrizione all’albo l’assenza di una interdittiva antimafia (art. 5 del decreto legislativo n. 395 del 2000): ed il Tar di Reggio Calabria ha respinto la questione di costituzionalità della norma in esame (sentenza n. 1124 del 2016). Nello stesso senso si è espresso anche il Tar Veneto, sottolineando da, un lato, le garanzie previste dall’ordinamento per garantire comunque la verifica del provvedimento amministrativo di revoca dell’autorizzazione di fronte ad un giudice terzo ed imparziale; dall’altro, la possibilità concreta di regolarizzare la posizione dell’impresa attraverso una modifica della compagine societaria idonea ad eliminare la causa della perdita del requisito (sentenza n. 1336 del 2016). Su un altro caso di cancellazione dall’albo vedi la sentenza del Consiglio di Stato n. 566 del 2017.

Il parere del Consiglio di Stato. Il Ministero dell’Interno ha investito formalmente il Consiglio di Stato in merito alla questione dell’applicabilità in generale dell’art. 89-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 con riferimento ai provvedimenti di natura meramente autorizzatoria delle pubbliche amministrazioni, come le licenze e le autorizzazioni, che non presuppongono rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione né danno luogo all’erogazione di contributi pubblici: il diniego da parte dell’Amministrazione determina però l’esclusione dell’impresa dalla specifica attività economica per la quale è stata richiesta l’autorizzazione. Si segnala a tale riguardo che l’art. 67 del codice antimafia prevede che l’irrogazione di una misura di prevenzione (o ad una condanna per alcune tipologie di reato) determina non solo l’impossibilità di contrarre con la pubblica amministrazione e di accedere a contributi pubblici, ma anche l’espulsione da ogni forma di attività economica.

In quella occasione (parere n. 3088 del 2015) il Consiglio di Stato ha rigettato la tesi che limita l’applicazione della normativa ai soli casi in cui c’è un rapporto tra privato e pubblica amministrazione che dà anche accesso alle risorse pubbliche (appalti, subappalti, concessioni di finanziamenti e beni pubblici), fondata in particolare sull’art. 94 del codice, che disciplina gli effetti dell’informazione antimafia interdittiva per i contratti, le concessioni ed erogazioni pubbliche, ma non prevede nulla con riguardo alle licenze e autorizzazioni. Il massimo organo della giustizia amministrativa sottolinea l’esigenza di l’esigenza di elevare il livello della tutela dell’economia legale dall’aggressione criminale, sottoponendo a controllo non solo i rapporti amministrativi che danno accesso a risorse pubbliche, ma anche quelli che consentono l’esercizio di attività economiche subordinandole al controllo preventivo della pubblica amministrazione: “anche in ipotesi di attività private soggette a mera autorizzazione l’esistenza di infiltrazioni mafiose inquina l’economia legale, altera il funzionamento della concorrenza e costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubbliche”.

Esempi di casi giurisprudenziali. In precedenza il Tar di Napoli si era espresso nella stessa direzione con riferimento ad un caso di sospensione di un’azienda dell’accreditamento al servizio sanitario nazionale disposto da una Asl (vedi sentenza n. 2589 del 2012).

Il medesimo Tar di Napoli si è pronunciato più diffusamente sul caso della revoca della licenza sanitaria d’uso (autorizzazione necessaria per lo svolgimento di alcune attività imprenditoriali) deliberata dal comune di Arzano, a distanza di moltissimi anni dall’originaria licenza. Il Tar (sentenza n. 103 del 2016) afferma la legittimità del provvedimento in quanto le disposizioni del codice antimafia possono applicarsi “ogni qual volta l’impresa sospettata abbia un contatto con la pubblica amministrazione necessario per lo svolgimento della propria attività, salvo che la legge non disponga diversamente”. Trattandosi di misura preventiva, non si applicano le più rigide preclusioni all’applicazione retroattiva proprie delle misure sanzionatorie. Si segnala che il Consiglio di Stato ha recentemente respinto il ricorso in via cautelare nei confronti della sentenza del Tar di Napoli, riservandosi l’approfondimento in sede di merito delle argomentazioni della difesa, anche con riguardo alle questioni di costituzionalità della disciplina (ordinanza n. 4366 del 2016).

Va segnalata anche un’altra sentenza del Tar di Napoli (n. 4861 del 2016), con la quale è stato respinto il ricorso di un’azienda nei confronti del provvedimento di cancellazione dall’Albo delle persone fisiche e giuridiche esercenti attività di autotrasporto di cose per conto terzi, operato dalla provincia di Caserta sulla base di un’informativa antimafia. Nello stesso senso si è espresso anche il Tar Veneto, precisando che l’interdittiva antimafia nei confronti di un’impresa determina senz’altro la perdita del requisito di onorabilità della “persona” che esercita la direzione dell’attività d’impresa stessa (sentenza n. 1336 del 2016).

Più di recente, il Tar Liguria ha respinto il ricorso su un provvedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio di attività di autocarrozzeria del comune di Arenzano (e sulla conseguente cancellazione dell’iscrizione al registro delle imprese disposta dalla Camera di commercio di Genova), sottolineando l’applicabilità della disciplina del codice antimafia anche ad atti privati (come la scia, la dia o la cila), i cui effetti acquistano valenza autorizzatoria e che possono essere annullati dall’amministrazione pubblica avvalendosi delle norme sull’autotutela: anche in questo caso il giudice amministrativo sottolinea la finalità della normativa, volta a contrastare l’influsso distorsivo sull’economia italiana determinato dall’ingresso dei capitali e dei metodi mafiosi (sentenza n. 1085 del 2016, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 672 del 2017, riportata in allegato).

Il Tar di Lecce, esprimendosi sul ricorso di una ditta nei confronti del comune di Squinzano, che aveva revocato l’affidamento della gestione dei campi da tennis comunali in seguito all’accertamento da parte della Prefettura di un pericolo di infiltrazione mafiosa, sottolinea la piena legittimità del bando comunale, che appunto prevedeva la regolarità della documentazione antimafia (sentenza n. 1005 del 2016).

Respinto dal Tar di Catania anche il ricorso di un’azienda in merito alla revoca dell’autorizzazione ad utilizzare le cave di sabbia ed argilla, disposta dalla Regione Sicilia in seguito all’emissione di un’informativa antimafia legittimamente emessa dalla prefettura (sentenza n. 2750 del 2016; vedi nello stesso senso anche la sentenza n. 1521 del 2016 del Tar Piemonte con riferimento ad analoga revoca dell’autorizzazione).

Analogamente, è stato respinto dal Tar di Bari il ricorso nei confronti del provvedimento adottato dal comune di Modugno di revoca dell’autorizzazione per lo svolgimento di attività di spettacolo viaggiante (sentenza n. 1337 del 2016). Ed il Tar di Reggio Calabria ha confermato la legittimità del ritiro di alcune SCIA ed autorizzazioni, rilasciate negli anni precedenti, per lo svolgimento di alcune attività di natura commerciale privata, relative a sala giochi, noleggio auto, commercio elettronico, autorimessa: il giudice amministrativo sottolinea che l’esistenza di un’interdittiva antimafia concretizza quei “motivi imperativi di interesse generale” previsti dalla normativa comunitaria a giustificazione dei limiti al principio del libero svolgimento di attività private e della libertà di stabilimento (sentenza n. 1220 del 2016). Ed il Consiglio di Stato (sentenza n. 5509 del 2016) ha confermato la decisione del Tar di Reggio Calabria in merito alla revoca della licenza di pascolo di un’impresa individuale da parte del comune di Sarno, sciolto nel 1993 per infiltrazioni della criminalità organizzata proprio a causa di tali licenze rilasciate a favore di soggetti contigui alla criminalità organizzata.

Può essere utile segnalare il caso del bando pubblico indetto da Roma capitale per l’affidamento in concessione o in uso di un immobile di proprietà comunale per lo svolgimento di progetti finalizzati allo sviluppo di attività culturali, sociali e di imprenditoria, rivolte in particolare ai giovani (delibera della Giunta capitolina n. 219 del 23 luglio 2014): come osserva il Tar di Roma (sentenza n. 11925 del 2016), pur non rientrando tale fattispecie nell’ambito applicativo del codice dei contratti pubblici, l’Amministrazione ha subordinato l’aggiudicazione definitiva anche  al rilascio da parte della prefettura della certificazione antimafia del soggetto primo classificato.

In senso contrario si era invece espresso il Tar Parma (sentenza n. 123 del 2016) con riferimento al mancato rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) della provincia di La Spezia, motivato dal precedente diniego di iscrizione alla White List da parte della prefettura: peraltro il Consiglio di Stato (sentenza n. 565 del 2017) ha accolto il ricorso della provincia sottolineando che vada superata la rigida distinzione tra comunicazioni antimafia (applicabili alle autorizzazioni) e informazioni antimafia (applicabili ad appalti, concessioni, contributi ed elargizioni), in quanto, di fronte al fenomeno delle infiltrazioni criminali nell’economia occorre estendere l’attività di controllo ed interdizione ad “ambiti economici nei quali, più frequentemente, la mafia si fa, direttamente o indirettamente, imprenditrice ed espleta la propria attività economica. L’esperienza ha mostrato, infatti, che in molti di tali settori, strategici per l’economia nazionale (l’edilizia, le grandi opere pubbliche, lo sfruttamento di nuove fonti energetiche, gli scarichi delle sostanze reflue industriali, come appunto nel caso di specie, relativo all’AUA, e persino la ricostruzione dopo i gravi eventi sismici che funestano il territorio italiano), le associazioni di stampo mafioso hanno impiegato, diretto o controllato ingenti capitali e risorse umane per investimenti particolarmente redditizi finalizzati non solo ad ottenere pubbliche commesse o sovvenzioni, ma in generale a colonizzare l’intero mercato secondo un disegno, di più vasto respiro, del quale l’aggiudicazione degli appalti o il conseguimento di concessioni ed elargizioni costituisce una parte certo cospicua, ma non esclusiva né satisfattiva per le mire egemoniche della criminalità; disegno, quello mafioso, talvolta agevolato dall’omertà, se non persino dalla collusione o dalla corruzione, dei pubblici amministratori”.

La questione di legittimità costituzionale dell’art. 89 bis. Sarà comunque la Corte Costituzionale a pronunciarsi sulla disciplina dettata dal codice antimafia, dopo che il Tar Sicilia (ordinanza n. 2337 del 2016) ha sollevato la questione di costituzionalità dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 in relazione ad un presunto eccesso di delega ai sensi degli art. 76, 77, primo comma, e 3 della Costituzione. Su tale problematica – e, più in generale, sulla logica che ispira la disciplina sulla certificazione antimafia e sulla sua compatibilità con il dettato costituzionale – vedi le riflessioni contenute nella sentenza del Consiglio di Stato n. 565 del 2017, sopra citata (riportata in allegato alla scheda generale)

All.to: sentenza del Consiglio di Stato n. 672 del 2017

(ultimo aggiornamento 15 febbraio 2017)