L’evoluzione degli organismi europei preposti ai controlli alle frontiere: dal Frontex alla Guardia costiera

L’istituzione del Frontex. Frontex è un’agenzia dell’Unione Europea la cui sede operativa è situata a Varsavia; la sua funzione è il coordinamento delle autorità di pattugliamento nazionali nel compito di controllare le frontiere esterne aeree, marittime e terrestre dell’Unione Europea e l’implementazione degli accordi con i Paesi confinanti. L’Agenzia è stata istituita nel 2004 con il regolamento numero 2007 del Consiglio ed è diventata operativa dal 1° maggio dell’anno successivo; successivamente è stato modificato una prima volta tramite il regolamento 1168/2011, al fine di migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne dell’Unione e di aumentare la cooperazione fra le autorità nazionali competenti per la gestione delle frontiere. Qualche anno dopo il regolamento 656/2014 intervenne a cambiare ulteriormente le competenze di Frontex stabilendo le norme per la sorveglianza delle frontiere marittime esterne dell’UE nell’ambito della cooperazione operativa gestita da Frontex. Alla luce di queste modifiche, i compiti principali assegnati all’Agenzia, descritti nell’art. 2 del regolamento istitutivo, consistono nel

  • pianificare e coordinare le azioni congiunte delle autorità nazionali di pattugliamento
  • gestire le operazioni comuni di rimpatrio congiunto dei migranti clandestini
  • elaborare standard e strumenti di formazione comuni per le guardie di frontiera nazionali
  • segue gli sviluppi della ricerca riguardanti i sistemi di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne
  • definire un modello di valutazione comune e svolgere analisi dei rischi secondo tale standard
  • fornire assistenza tecnica e operativa su richiesta degli Stati membri
  • svolgere una propria azione di reazione rapida alle emergenze, ma solo su precisa richiesta di uno o più Stati membri, per periodi limitati di tempo e in situazioni eccezionali ed urgenti (compito implementato tramite modifica del regolamento istitutivo).

Il budget di Frontex è sensibilmente aumentato negli anni: se già nel 2008 c’era stato un raddoppiamento delle risorse a sua disposizione fino a 70 milioni di euro, dei quali circa la metà erano a disposizione delle missioni di pattugliamento marittimo, con l’aumento del numero di missioni i costi sono lievitati fino a raggiungere e superare i 140 milioni di euro nel 2015 e toccare i 238 milioni per l’anno in corso.

Le critiche a questo sistema, studiato per bilanciare l’assenza di controlli permanenti al suo interno con una forte sorveglianza delle frontiere esterne, sono arrivate da più parti, da chi spingeva per respingimenti più frequenti ed un maggiore rigore nella selezione di chi può entrare e chi no, fino a chi chiede che queste operazioni vengano condotte con una rinnovata attenzione verso i diritti umani ed un maggiore rispetto per i migranti, al punto di apostrofare l’agenzia Frontex come “le mani sporche dell’Unione Europea”. Anche governi fra quelli messi più sotto pressione dalle recenti ondate migratorie, come quello italiano e quello greco, si sono uniti al coro di coloro i quali invocavano una riforma più incisiva rispetto a quelle già effettuate, che facesse sì che l’emergenza venisse gestita non più da singoli Stati con l’ausilio dell’Unione, ma dall’Unione Europea stessa tramite un organismo centrale ed in qualche misura autonomo, con più poteri e possibilità di intervento.

La nuova Guardia di frontiera e costiera europea. Queste richieste, oltre all’evidenza che risorse, mezzi e supporto degli Stati membri nei confronti dell’agenzia Frontex risultavano inadeguati per gestire una tale emergenza, hanno spinto la Commissione all’elaborazione di un piano per rafforzare la sicurezza delle frontiere esterne dell’Unione, il quale prevedeva la creazione di una nuova agenzia sostitutiva di Frontex, ma con poteri nettamente maggiori. Tale proposta è stata immediatamente fatta propria dal successivo Consiglio europeo, ed ha portato all’approvazione, il 14 settembre scorso, del regolamento 1624/2016, il quale di fatto abroga Frontex ed istituisce la Guardia di frontiera e costiera europea. L’Agenzia ha ufficialmente iniziato i suoi lavori il 6 ottobre, ma sarà pienamente operativa a partire dal prossimo 6 gennaio. Le dichiarazioni del Commissario europeo per la Migrazione, gli affari interni e la cittadinanza D. Avramopoulos evidenziano la soddisfazione per questo risultato raggiunto: “[…] Da oggi in poi, la frontiera esterna dell’UE di uno Stato membro è la frontiera esterna di tutti gli Stati membri — sul piano sia giuridico che operativo. […] È esattamente la risposta europea di cui abbiamo bisogno per far fronte alle sfide della sicurezza e della migrazione del XXI secolo.”

Data la recentissima approvazione, è impossibile giudicare anche in minima parte l’operato di tale agenzia, quindi proveremo a capire se effettivamente sono stati fatti passi avanti nella gestione della frontiera comune a partire dall’analisi del regolamento che la istituisce. Introdotto da ben 72 punti di considerazioni preliminari, il documento si divide in 5 capi, per un totale di 83 articoli, rendendolo un testo più corposo e maggiormente strutturato rispetto al precedente. Il capo I funge da introduzione della nuova istituzione, ed esplica definizioni utili (art. 2), missione (art. 3), responsabilità condivise (art.5) e soprattutto elenca i compiti che ricadono nel sistema di gestione integrata delle frontiere (art.4).

Il successivo capo entra nel merito della descrizione della nuova Agenzia; la prima sezione è dedicata ai compiti della Guardia di frontiera e costiera europea, descritti minuziosamente nell’ambito dell’articolo 8. Al fine di contribuire ad un controllo delle frontiere e ad un rimpatrio efficace, l’Agenzia:

  • monitora i flussi migratori e la gestione delle frontiere esterne al fine di effettuare una valutazione sulla vulnerabilità di ciascuna frontiera;
  • assiste gli Stati membri in operazioni che richiedono maggiore assistenza tecnica ed operativa sia coordinando e organizzando operazioni congiunte, sia avviando interventi rapidi di emergenza con propri mezzi. Tale assistenza si estende anche al coordinamento e gestione delle operazioni di rimpatrio, prevedendo inoltre l’istituzione e l’utilizzo di speciali squadre europee di intervento per il rimpatrio;
  • istituisce squadre di guardia di frontiera e costiera europee, compresa una squadra di riserva di reazione rapida, ed un parco di attrezzature tecniche. Queste squadre sono utilizzabili sia per fornire assistenza alle autorità nazionali nelle operazioni di riconoscimento e raccolta dati che per interventi rapidi in condizioni di emergenza;
  • collabora con Europol ed Eurojust in circostanze che richiedono assistenza tecnica ed operativa in materia di lotta alla criminalità organizzata e terrorismo transfrontalieri, mentre coopera con l’Agenzia europea di controllo della pesca e l’Agenzia europea per la sicurezza marittima per operazioni di guardia costiera;
  • si occupa del funzionamento del programma Eurosur e partecipa allo sviluppo e alla gestione dell’attività di ricerca inerente il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne;
  • coadiuva gli Stati membri nella formazione delle guardie di frontiera nazionali e degli esperti in materia di rimpatrio;
  • sviluppa e gestisce un sistema informativo che consenta lo scambio rapido e affidabile di informazioni sui rischi emergenti dalla gestione delle frontiere con le altre istituzioni europee.

Tali compiti risultano di molto ampliati rispetto a Frontex, soprattutto sembra che si sia agito nel senso di fornire di maggiore autonomia operativa alla Guardia di frontiera e costiera europea. In virtù delle nuove competenze, la neonata agenzia potrà fare affidamento su maggiori risorse rispetto al suo predecessore, il quale aveva già, a sua volta conosciuto un’impennata del proprio budget per far fronte all’emergenza migranti nel biennio 2015 – 2016: si calcola che i costi raggiungeranno i 320 milioni di euro annui nel 2020, quando saranno effettive le ultime, necessarie assunzioni di personale.

Scorrendo con il testo, le successive sezioni di questo capo molto lungo vanno a descrivere minuziosamente le procedure, le operazioni e le garanzie relative allo svolgimento dei compiti già descritti sopra. In particolare, la sezione 2 descrive le azioni necessarie al monitoraggio e la prevenzione di crisi, la sezione 3 è dedicata alla ordinaria gestione delle frontiere esterne e alle situazioni che fanno scattare una particolare procedura anziché un’altra, la costituzione ed il funzionamento delle squadre di intervento della Guardia di frontiera e costiera europea. Nella successiva sezione si vanno a disciplinare le operazioni riguardanti uno degli ambiti più delicati e controversi dell’intera normativa, quello dedicato alle operazioni di rimpatrio, durante le quali è molto facile sfociare in situazioni di violazione dei diritti umani, le squadre europee di rimpatrio ed i loro compiti, sia individuali che di assistenza ed ausilio ai corpi nazionali.

Il successivo capo tratta le disposizioni generali, con norme generali (sezione 1) riguardante comportamenti, codici di condotta, disposizioni in materia di ricerca e formazione, questioni tecniche sul parco attrezzature, le responsabilità in capo alle squadre. Ed ancora, passando alla sezione 2 si fissano norme riguardanti un altro settore molto delicato, lo scambio delle informazioni ottenute e la protezione di tali dati, in special modo quelli personali e sensibili; la cooperazione con Irlanda e Regno Unito, con le organizzazioni internazionali, gli Stati membri, i Paesi terzi e con altre istituzioni, agenzie ed organismi dell’Unione sono invece di dominio della sezione numero 3. Le sezioni 4 e 5, che chiudono questo capo, trattano rispettivamente funzionamento e struttura interni della nuova Agenzia e le disposizioni finanziarie riguardanti la stessa. I capi IV e V infine chiudono l’articolato con la trattazione delle modifiche alla precedente legislazione e con le disposizioni finali (valutazione del funzionamento, entrata in vigore ed applicabilità.

Come specificato precedentemente, l’Agenzia è appena stata istituita, quindi solo il tempo potrà dirci se la situazione così creata sia migliorativa o meno rispetto alla precedente, ma dall’analisi del testo e prendendo per buone le dichiarazioni di Commissari, presidenti ed altri organi decisionali, pare che ci si stia finalmente muovendo, anche nel settore della gestione delle frontiere, della migrazione e cittadinanza verso il senso giusto, ovvero garantendo ai cittadini europei più Europa tramite la realizzazione di una gestione integrata delle frontiere esterne.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)