Le domande di protezione internazionale: le regole stabilite dal regolamento 604/2013 (cosiddetto Dublino III)

Premessa. Il Trattato di Dublino del 1990 è stato il primo strumento, in materia di protezione internazionale, adottato nell’ambito dell’Unione Europea, anche se con uno strumento al di fuori del contesto normativo dell’Unione stessa. Già due volte riformato (prima dal Regolamento 343/2003 c.d. Dublino II e successivamente dal Regolamento 604/2013 qui in esame), lo scopo di questo strumento è l’individuazione dello Stato membro competente ad esaminare una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati dell’Unione da un cittadino extracomunitario o da un apolide. La ratio di tale provvedimento è duplice: se da un lato si tende a garantire al richiedente protezione internazionale un effettivo esame di tale richiesta, dall’altro si vuole evitare il fenomeno dell’asylum shopping, ovvero la simultanea richiesta di protezione in più Stati membri. Nel nostro Paese la gestione dei dettami del Regolamento analizzato è affidata dalla sezione Unità di Dublino del ministero degli Interni.

Sin dalla sua prima versione, il sistema di Dublino si è attirato una gran quantità di critiche e ha fomentato accese discussioni, non solo per l’impatto negativo, immediatamente percepibile, sulla vita dei richiedenti asilo, ma anche per la bassa efficienza del sistema e la scarsa trasparenza nella gestione dei costi. Nonostante gli evidenti limiti di tale normativa e le conseguenti critiche, il Regolamento Dublino III, come pure i suoi predecessori, è stato definito più di una volta “una pietra miliare” del Sistema europeo di asilo, e la più autorevole di queste citazioni è avvenuta nell’ambito del Programma di Stoccolma, il quale ha definito il piano di lavoro dell’Unione in materia di libertà, sicurezza e giustizia per il quinquennio 2009-14.

Sintesi del Regolamento Dublino III. Il testo del Regolamento, introdotto da 42 consideranda non vincolanti, ma utili al fine di orientare la giurisprudenza verso le intenzioni del legislatore, si divide in 49 articoli raggruppati in 9 capi.

Il capo I (artt.1 – 2) si occupa di fornire l’oggetto del Regolamento e le definizioni utili a comprendere il resto dell’articolato. Questo capo non apporta sostanziali novità rispetto alla normativa vigente, se non l’ampliamento della protezione internazionale agli apolidi (art. 1) e l’ampliamento di alcune definizioni rispetto al sistema Dublino II (art. 2).

Il capo II (artt. 3 – 6) fissa invece i principi ispiratori di questa normativa e le garanzie difese da quest’ultima. In particolare, l’art. 3 specifica come qualsiasi domanda di protezione internazionale può essere esaminata da un solo Stato competente, individuato secondo i capisaldi descritti successivamente, e tenendo presenti le disposizioni dettate dall’art. 4 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea. Gli altri articoli del capo vanno invece a legiferare riguardo il diritto d’informazione del richiedente (art. 4), la conduzione del colloquio conoscitivo del migrante (art. 5) e, in linea con le altre disposizioni del nuovo Sistema europeo d’asilo, viene aggiunto un articolo specifico riguardante la tutela dei minori (art.6).

Il nucleo duro del testo, che tratta specificamente i criteri utilizzati per determinare lo Stato membro competente ad esaminare la singola richiesta, è disciplinato dal terzo capo del dispositivo (artt. 7 – 15). Questo capo si apre con l’art. 7, il quale specifica la gerarchia dei criteri: innanzitutto rileva la presenza di minori non accompagnati (art. 8), in tal caso è competente ad esaminare la domanda il Paese dove si trovano genitori, fratelli o altro adulto responsabile, altrimenti la competenza passa allo stato d’ingresso. Se invece si parla di adulti, la gerarchia da seguire è la seguente: è competente ad esaminare la domanda lo Stato dove si trova un familiare che già abbia ottenuto protezione internazionale (art. 9), altrimenti lo Stato ove un familiare abbia presentato richiesta di protezione internazionale (art. 10). L’art.11 si occupa invece della procedura familiare: quando più familiari presentino domanda di protezione tutti insieme in un lasso di tempo ravvicinato, è competente lo Stato che riceva la maggioranza di queste richieste, in alternativa quello competente per l’esame del componente più anziano. L’art. 12 pone come successivo criterio l’emissione di permessi di soggiorno e/o visti e ne detta le condizioni al fine di individuare lo Stato competente secondo questa categoria. Nonostante sia in fondo alla gerarchia, il criterio più importante, statisticamente ma anche nell’immaginario collettivo, di questa lista è dettato dall’art.13: in mancanza degli altri criteri succitati, ossia la maggioranza delle volte, lo Stato competente è lo Stato di ingresso; tale responsabilità decade dopo 12 mesi dall’avvenuto ingresso oppure nel caso il richiedente dimostri di aver soggiornato almeno 5 mesi in un altro Stato membro, in tal caso quest’ultimo diviene competente. Gli artt. 14 e 15, infine, si occupano di due categorie residuali, gli ingressi con esenzione dal visto e la domanda presentata in zona internazionale degli aeroporti.

Il successivo capo IV (artt. 16 – 17) tratta invece la normativa riguardante le persone a carico del richiedente e due clausole denominate di sovranità (decisione di uno Stato di accogliere una richiesta di sua volontà) e umanitaria (prevede una richiesta ad un altro Stato membro di esaminare la domanda di protezione in propria vece per motivi umanitari).

Il capo V (artt. 18 – 19) si occupa di legiferare riguardo agli obblighi dello Stato competente, così definito secondo le disposizioni del capo III, e la cessazione di tali obblighi. Questo capo riprende pedissequamente le disposizioni già presenti all’art. 16 del precedente Regolamento, e quindi anche la fondamentale differenziazione fra presa in carico e ripresa in carico (comporta il già aver individuato lo Stato competente) dell’esame di una domanda di protezione internazionale.

Se consideriamo il capo III come nucleo duro del dispositivo, è doveroso reputare il capo VI (artt. 20 – 33) come il suo braccio operativo; esso si divide in 6 sezioni dedicate a disciplinare le procedure relative al funzionamento del sistema Dublino, comprensive di modalità di esecuzione e garanzie procedurali.

  • Avvio della procedura (art. 20): descrive il funzionamento del sistema Dublino nel momento della richiesta di protezione internazionale, sono state effettuate lievi modifiche rispetto al testo dell’articolo 4 del Regolamento Dublino II.
  • Procedure per le richieste di presa in carico (artt. 21 – 22): regola la procedura della presa in carico del richiedente da parte dello Stato individuato come competente e fissa scadenze per l’espletamento di queste incombenze. Vengono individuate, rispetto al precedente testo, scadenze più strette nel caso la competenza sia individuata con l’ausilio del sistema Eurodac.
  • Procedure per le richieste di ripresa in carico (artt. 23 – 25): questa sezione è ulteriormente suddivisa in due fattispecie a seconda se il richiedente abbia o meno presentato una nuova domanda allo Stato richiedente. A differenza di Dublino II sono stati inserite delle deadline entro cui può essere richiesta la ripresa in carico, anche in questo caso diminuite se ci si è avvalsi dei dati Eurodac.
  • Garanzie procedurali (artt. 26 – 27): regola le garanzie alle quali deve sottostare tutto il procedimento (obbligo di notifica, accesso ad assistenza legale e linguistica, mezzi e termini di impugnazione). In particolare l’art. 27 sancisce il diritto ad un ricorso effettivo avverso ad una decisione di trasferimento e ne fissa termini e modalità; tuttavia non è stato implementato un effetto sospensivo automatico in caso di ricorso, ma solo un vago “termine ragionevole” ed una motivazione ad agire in tal senso, il che comunque rappresenta un passo avanti rispetto alla precedente normativa.
  • Trattenimento ai fini del trasferimento (art. 28): questo articolo, inserito per evitare il largo ed arbitrario uso che gli Stati facevano dello strumento del trattenimento, rappresenta una novità rispetto a Dublino II. Al di là delle dichiarazioni di intenti, nessun nuovo obbligo è previsto per gli Stati e quindi sostanzialmente non riduce la discrezionalità degli Stati in tale ambito, anche se questa fattispecie è ora regolata dalla nuova direttiva accoglienza.
  • Trasferimenti (artt.29 – 33): vengono confermate le tempistiche di trasferimento disposte da Dublino II (6 mesi, prorogabili a 12 ed in fine 18 in extrema ratio). In caso di erroneo trasferimento l’onere è a carico dello Stato che ha provveduto al trasferimento. Rispetto alla precedente normativa sono stati aggiunti gli artt. 31 e 32, i quali prevedono uno scambio di informazioni utili e dati sanitari fra lo stato trasferente e quello di arrivo. L’art.33, infine, regola i meccanismi di allerta rapido, preparazione e gestione delle crisi, in caso di rischio di speciale pressione di uno o più Paesi. Ai fini di detto meccanismo rilevano grande importanza EASO e Commissione, anche se non viene indicata la fase finale della procedura, la quale risulta quindi incompleta e di conseguenza meno incisiva.

I successivi articoli (artt. 34 – 36) compongono invece il capo VII, recante norme sulla cooperazione amministrativa. In particolare, si dispone lo scambio di informazioni utili all’esame della domanda e allo svolgimento della procedura Dublino, previo consenso scritto da parte del richiedente. Questo capo prevede inoltre la stipula di accordi bilaterali per facilitare l’attuazione del Regolamento Dublino III, però questi non possono confliggere con i dettami del Regolamento stesso.

In caso di disaccordo fra Stati si può ricorrere alla procedura di conciliazione, il cui verdetto deve essere preso in massima considerazione anche se non è vincolante, regolata dal capo VIII (art. 37).

Il IX e ultimo capo (artt. 38 – 49) si occupa delle disposizioni transitorie e finali, riguardanti privacy del richiedente (art. 38), riservatezza (art.39) e le relative pene a carico dei trasgressori (art.40). Gli altri articoli si occupano dell’abrogazione del precedente Regolamento (art. 48) e di altre questioni minori, poco rilevanti anche ai fini dell’innovazione del dispositivo normativo.

Alcune considerazioni finali. In conclusione, si può dire che questo Regolamento innova la normativa vigente, soprattutto in certi ambiti, quali: la maggiore ampiezza di alcune definizioni e l’introduzione di nuove (es. quella di parenti e rischio di fuga); il rinnovato interesse, coerentemente con la nuova direttiva accoglienza, verso le esigenze dei minori e dell’unità familiare; il divieto al trasferimento se non ne sussistono le condizioni a livello umanitario; maggiori garanzie di informazione per il richiedente; maggiore chiarezza sulla competenza in caso di persone a carico e sugli obblighi dello Stato competente; rimodulati i tempi per la presa in carico (inseriti nel caso della ripresa in carico); possibilità di un effettivo ricorso contro una decisione di trasferimento, del quale sono stati inoltre definiti con maggiore chiarezza modalità e costi; introduzione di limiti al trattenimento; obbligo di scambio di informazioni e dati medici; introduzione del meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi.

Nonostante le numerose novità, permangono in seno a questo strumento diverse lacune: per esempio, sebbene il regolamento stabilisca vari criteri per determinare la competenza per le domande di asilo, in pratica quello prevalente è lo Stato membro di primo arrivo. Ma questa originaria impostazione ha fatto sì che, in presenza di afflussi massicci di profughi, solo un numero limitato di Stati membri, quelli alle frontiere esterne di primo ingresso, si siano trovati a dover gestire la stragrande maggioranza di richieste, ed infatti più del 70% domande è esaminato da soli cinque Stati membri.

A ciò va aggiunto che, poiché in base alla normativa vigente il riconoscimento della protezione internazionale non comporta il diritto del beneficiario di spostarsi in altri Stati membri, i richiedenti rifiutano spesso di presentare domanda di asilo o di adempiere gli obblighi di identificazione nel primo Stato membro di arrivo, preferendo trasferirsi nello Stato in cui intendono stabilirsi e là presentare domanda di asilo. A causa di questi movimenti secondari, molte domande di asilo sono presentate in Stati membri che non sono quelli di primo ingresso, situazione che a sua volta ha indotto vari Stati membri a ripristinare controlli alle frontiere interne per arginare gli afflussi mettendo così in crisi anche il sistema Schengen.

Tutto ciò ha innescato reazioni di sfiducia reciproca tra gli Stati membri e spiega anche, almeno in parte, il motivo per cui negli ultimi tempi si sia registrata una crescente inosservanza delle norme di Dublino. Tra i tanti problemi emersi c’è la difficoltà di ottenere e definire di comune accordo elementi che dimostrano la competenza di uno Stato membro per l’esame di una domanda di asilo, da cui deriva l’aumento del numero dei rifiuti delle richieste di trasferimento di richiedenti. Altissima poi (il 42%) è la percentuale di “dublinanti” non trasferiti che vivrebbero in condizione di irregolarità nel territorio dell’Unione. Un ulteriore ostacolo al buon funzionamento del sistema Dublino deriva dalla difficoltà di trasferire i richiedenti in Stati membri che presentano carenze sistemiche in aspetti critici delle loro procedure di asilo o condizioni di accoglienza. Il sistema europeo comune di asilo è caratterizzato anche da differenze nel trattamento dei richiedenti asilo da uno Stato membro all’altro, in particolare per quanto riguarda la durata delle procedure di asilo o le condizioni di accoglienza. Tali divergenze derivano in parte dalle disposizioni spesso facoltative attualmente contenute nella direttiva procedure e nella direttiva accoglienza.

Inoltre, anche se la direttiva qualifiche stabilisce norme relative al riconoscimento e alla protezione da accordare a livello di Unione, nella pratica il tasso di riconoscimento varia, talvolta in misura notevole, tra gli Stati membri in ragione dello Stato di provenienza del richiedente. Manca poi un’adeguata convergenza riguardo alla decisione di accordare lo status di rifugiato (che spetta a coloro che fuggono da persecuzioni) o di protezione sussidiaria (che spetta a chi fugge dal rischio di subire danni gravi, anche in caso di conflitti armati) ai richiedenti provenienti da un determinato paese di origine.

(ultimo aggiornamento 3 marzo 2017)

 

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)