La direttiva 2003/86/CE sul ricongiungimento familiare

Le finalità della normativa. La direttiva 2003/86/CE è stata uno dei primi strumenti adottati nell’ambito del Sistema europeo comune d’asilo, ma, nonostante questo, il suo carattere fortemente specialistico non la rende un caposaldo del sistema, a differenza di altri dispositivi approvati successivamente e più volte riformati negli anni. Questo strumento normativo è teso ad introdurre nella legislazione europea norme comuni in materia di diritto al ricongiungimento familiare: in sostanza, si tratta di permettere ai familiari di cittadini extracomunitari legalmente residenti sul territorio dell’Unione di raggiungere i loro cari nel Paese membro nel quale risiedono. L’obiettivo che questa direttiva si pone, dunque, è quello di tutelare l’unità familiare al fine di facilitare l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi; hanno esercitato la clausola di opt – out, ovvero sono esenti dagli effetti di questa normativa, il Regno Unito, l’Irlanda e la Danimarca.

Anche per quanto riguarda la direttiva 2003/86/CE l’impulso ad agire deriva direttamente dalle conclusioni a margine del Consiglio di Tampere del 1999. Il testo originario, presentato dal Parlamento Europeo su proposta della Commissione, conteneva una forte spinta innovativa e progressista, la quale però è stata fortemente ridimensionata dal passaggio del testo in Consiglio, evidenziando una volta di più il carattere intergovernativo dell’Unione. Il diritto al ricongiungimento familiare è inquadrato in quell’insieme di norme poste a tutela della famiglia, ovvero del “nucleo naturale e fondamentale della società” secondo una definizione presente nella direttiva stessa. Tale diritto risulta, dunque, universalmente riconosciuto nell’Unione, come testimonia la sua presenza nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione (art. 7) e nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU, art. 8).

Analisi del provvedimento. Il corpo del testo è, come di consueto, preceduto da un preambolo, e consta di 22 articoli ripartiti in VIII capi: nel primo di questi capi, dedicato alle disposizioni generali, sono indicati gli obiettivi della direttiva (art. 1), le definizioni utili ad una corretta interpretazione del documento (art. 2), le condizioni di applicazione della direttiva (art.3). I dettami disposti dall’articolo 1, in particolare, appaiono molto precisi, ma in realtà lasciano spazio ad interpretazioni statali potenzialmente restrittive dei diritti di chi ha deciso di avvalersi degli strumenti forniti dal documento in esame. Proseguendo nell’analisi del testo ci imbattiamo nel capo II, composto solo dal lungo articolo 4, il quale stabilisce quali sono i familiari che hanno diritto alle disposizioni previste dal testo, ovvero, salvo poche eccezioni, esclusivamente il coniuge (sono escluse relazioni poligame ed il coniuge deve avere un’età maggiore di 21 anni) ed i figli minori non coniugati del cittadino del Paese terzo regolarmente residente nell’Unione; per gli altri casi la disciplina in materia è rimandata alla legislazione nazionale. Anche il capo III è formato da un solo articolo, il 5; esso stabilisce i termini di presentazione della domanda di ricongiungimento familiare e le eccezioni a tale regime ordinario.

Continuando a scorrere il testo, risulta molto importante il contenuto dell’articolo 6, inquadrato all’interno del capo IV, inerente le condizioni richieste per l’esercizio del ricongiungimento: esso concede agli Stati membri, in combinato con le disposizioni dell’articolo 1 ed in accordo con il punto 14 del preambolo, un’ampia discrezionalità nella scelta di chi può o non può usufruire dell’ingresso al proprio territorio tramite ricongiungimento familiare, necessitando solo di fornire una vaga motivazione per il rifiuto, od il mancato rinnovo, del ricongiungimento. Nonostante questo, il sistema di ricongiungimento prevede particolari tutele per i minori, soprattutto se non accompagnati, e soprattutto per i rifugiati, il cui diritto al ricongiungimento familiare è regolato da un sistema a sé, costituito dagli articoli 9 e seguenti nell’ambito del capo V dell’articolato, con parziali deroghe alle limitazioni precedentemente descritte. Le condizioni di ingresso e di soggiorno sono invece regolate dal capo VI, mentre la disciplina sulle sanzioni e sui mezzi di ricorso è regolata dal capo successivo. Il testo si chiude con le disposizioni finali e le condizioni di entrata in vigore di questo strumento.

Considerazioni finali. In conclusione, tale direttiva evidenzia importanti carenze contenutistiche rispetto agli obiettivi enunciati nei consideranda e ai progressi registrati nei testi preliminari: fra le più importanti citiamo la revoca della qualifica di diritto fondamentale della persona al ricongiungimento familiare e la mancata applicazione della direttiva a coloro che sono in attesa della qualifica di rifugiato e a coloro i quali abbiano ricevuto forme temporanee di protezione. Tale percorso legislativo è significativo nell’esplicare come le esigenze securitarie degli Stati membri risultino fortemente limitative rispetto all’accesso di alcuni diritti formalmente riconosciuti come fondamentali dai Trattati ma ai quali il Consiglio non è altrettanto sensibile.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)