La riforma del Sistema europeo comune di asilo (CEAS)

Premessa. Le non eccellenti performance prodotte dalla seconda versione del Sistema europeo comune di asilo (CEAS nell’acronimo inglese), soprattutto a partire dall’esplosione dell’attuale crisi migratoria nel 2015, hanno indotto la Commissione ed il Consiglio ad elaborare una nuova proposta di riforma globale del CEAS. La politica europea in materia d’asilo e migrazione presenta notevoli carenze e punti deboli, tanto nella concezione quanto nell’attuazione, che la crisi ha fatto emergere  Già all’interno del documento recante l’Agenda europea delle migrazioni dell’aprile 2015 la Commissione era stata sollecitata ad intervenire per modificare lo stato della normativa, invito ripetuto anche nel febbraio 2016 dal Consiglio e pochi mesi dopo anche dal Parlamento Europeo, fino alla fatidica data del 6 aprile 2016, quando la Commissione ha inviato a Parlamento e Consiglio la comunicazione Riformare il Sistema europeo comune d’asilo e potenziare le via d’accesso legali all’Europa.

Gli obiettivi del nuovo sistema. Come riportato dalla stessa comunicazione, “l’obiettivo generale è passare da un sistema che, per come è stato concepito o per la scorretta attuazione, attribuisce una responsabilità sproporzionata ad alcuni Stati membri e incoraggia flussi migratori incontrollati e irregolari, a un sistema più equo che offra percorsi ordinati e sicuri verso l’UE ai cittadini di paesi terzi bisognosi di protezione o in grado di contribuire allo sviluppo economico dell’Unione”. A tal fine sono state individuate delle priorità per affrontare le carenze strutturali del Sistema:

  • stabilire un sistema sostenibile ed equo di determinazione dello Stato membro competente per i richiedenti asilo. La Commissione si propone di raggiungere questo obiettivo tramite la modifica del regolamento Dublino, o razionalizzandolo e completandolo con un meccanismo di equità correttivo, oppure passando ad un sistema totalmente nuovo (e non ancora individuato)
  • rafforzare il sistema Eurodac, adeguandolo alle modifiche nel frattempo intervenute sul sistema Dublino ed ampliandone le competenze aldilà del CEAS
  • ottenere una maggiore convergenza nel sistema di asilo dell’UE con il rafforzamento e l’armonizzazione delle norme del CEAS. Per raggiungere tali obiettivi la Commissione prevede la proposta di due nuovi regolamenti in sostituzione delle direttive qualifiche e procedure ed alcune modifiche mirate alla direttiva accoglienza.
  • prevenire i movimenti secondari all’interno dell’Unione mediante una serie di misure procedurali rafforzate da inserire nei nuovi regolamenti procedure e qualifiche e nella nuova direttiva accoglienza, al fine di scoraggiare, per mezzo di sanzioni, gli spostamenti irregolari verso altri Stati membri
  • il rafforzamento dell’EASO e la modifica del suo mandato, in modo da consentirle di svolgere un nuovo ruolo di attuazione delle politiche e un ruolo operativo rafforzato. Spetta alla Commissione proporre queste modifiche e predisporre le risorse finanziarie ed i mezzi giuridici utili a tale scopo.

Il programma di attuazione. Tali priorità sono state successivamente implementate in un programma di lavoro, il quale prevede la realizzazione di detta riforma in maniera progressiva. Il primo dei pacchetti previsti è stato presentato il 4 maggio 2016; esso conteneva tre proposte di regolamento riguardanti rispettivamente la rifusione del regolamento Dublino III, la riforma del regolamento istitutivo dell’EASO e le modifiche da apportare al sistema Eurodac. Ovviamente questo pacchetto di riforme risulta omogeneo, nel senso che la riforma di Eurodac e dell’EASO è strumentale all’applicazione del futuro regolamento Dublino IV, il quale rimarrà il perno sul quale si regge tutta la struttura del CEAS.

Da una prima lettura della proposta, si può certificare un ampliamento delle funzioni della banca dati biometrica Eurodac, in risposta ad esigenze di sicurezza oltre che di ausilio al sistema Dublino, probabilmente anche per dare una risposta agli episodi di terrorismo. Anche l’EASO risulterebbe rafforzata da questa proposta di regolamento, con lo scopo di affrontare al meglio le carenze strutturali che dovessero emergere nell’applicazione del sistema di asilo dell’UE: in particolare, fra i nuovi compiti dell’ufficio, elevato da questo regolamento al rango di Agenzia, dovrebbe esserci quello di avvalersi delle quote di riferimento per applicare il meccanismo di equità previsto dal nuovo sistema Dublino. È proprio il suddetto meccanismo di equità la maggiore novità introdotta nel sistema dalla proposta di riforma del regolamento Dublino: in base a questo strumento, nel caso in cui uno Stato membro si trovi ad affrontare un afflusso sproporzionato di migranti, che superi del 150% una data quota di riferimento, tutti i nuovi richiedenti protezione internazionale, dopo una verifica sull’ammissibilità della domanda presentata, verrebbero ricollocati in altri Stati membri fino a quando il numero delle domande non sarà ridisceso sotto quel livello.

Nella seconda fase della riforma la Commissione intende creare una procedura che sia realmente comune a tutti gli Stati membri per quanto riguarda la protezione internazionale, standardizzare i diritti per i beneficiari di protezione internazionale e le modalità di accesso alla protezione, ed infine armonizzare ulteriormente le condizioni di accoglienza fra i vari Stati membri, con l’obiettivo dichiarato di contrastare i movimenti secondari (il c.d. asylum shopping) e al contempo favorire l’integrazione di chi sia entrato regolarmente sul territorio dell’UE. La nuova fase ha avuto inizio il 13 luglio 2016, quando la Commissione ha presentato il secondo pacchetto di riforme, contente due proposte di regolamento, una diretta a sostituire la direttiva procedure, l’altra tesa a modificare la direttiva qualifiche, ed una proposta di rifusione della direttiva accoglienza. Durante questo appuntamento è stata presentata anche una novità normativa, la quale va a modificare il regolamento 516/2014: si tratta della proposta di istituzione di un Quadro di reinsediamento UE, il quale va a coprire un settore il quale fino ad oggi era stato regolato solamente in maniera non organica e spesso in risposta ad emergenze umanitarie (per maggiori informazioni si veda questa scheda). Questo nuovo sistema strutturato sarà gestito, nelle intenzioni della Commissione, in cooperazione con l’UNHCR, e darà l’opportunità di un ingresso legale e sicuro negli Stati membri ai cittadini extracomunitari bisognosi di protezione internazionale, in attuazione del Quadro di partenariato con i principali Paesi terzi di origine e transito presentato nel giugno precedente. In tale occasione è stato lanciato anche un Piano d’azione sull’integrazione dei cittadini di Paesi terzi ed una proposta di rifusione della direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di Paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati (c.d. direttiva sulla Carta blu); si segnala, infine, che nel settembre scorso è avvenuta la presentazione di una proposta di regolamento riguardante l’istituzione di un elenco comune dell’UE dei Paesi di origine sicuri, ausiliaria e strumentale all’applicazione della direttiva procedure.

Alcune considerazioni. In conclusione, si può affermare che per capire se realmente queste modifiche andranno ad incidere sul funzionamento, ad oggi quantomeno titubante, del CEAS, si dovrà attendere (sempre che le proposte presentate saranno poi confermate così come sono) il recepimento dei nuovi strumenti, dato che, per quanto riguarda le direttive accoglienza, qualifiche e procedure, i maggiori problemi derivano oggi dalla presenza di troppi elementi facoltativi che rendono la normativa non omogenea a livello europeo e la grande libertà di interpretazione concessa al riconoscimento dei vari tipi di protezione. Ciò che desta maggiori preoccupazioni è la mancanza di incisività delle riforme riguardanti il sistema Dublino, unica via per poter realmente rivoluzionare il sistema vigente: chi si aspettava un alleggerimento delle responsabilità dello Stato di primo ingresso attraverso soluzioni alternative sarà certamente deluso, dato che viene confermata l’impostazione generale secondo cui è lo Stato membro in cui è presenta per la prima volta richiesta di protezione internazionale ad essere competente, salvo specifiche eccezioni ed escludendo la possibilità di scelta del migrante. Anche le norme sanzionatorie non appaiono in grado di limitare i flussi secondari: l’obbligo di fare domanda nel Paese di primo ingresso (pena l’esame del caso con procedura accelerata) e l’obbligo di restare nello Stato individuato come responsabile (pena la limitazione delle misure di accoglienza) non sembrano possedere reale efficacia deterrente ed anzi autorizzano gli Stati a ricorrere arbitrariamente a questi mezzi. Anche il meccanismo correttivo, palesemente ispirato alle decisioni 2015/1523 e 2015/1601, non risulta strutturato nel migliore dei modi: nel caso delle decisioni menzionate, risalenti al settembre 2015, venne deciso di ricollocare 160.000 richiedenti asilo provenienti da Italia e Grecia verso altri Stati membri entro settembre 2017; secondo l’ultima comunicazione della Commissione, datata 8 febbraio 2017, i ricollocati sarebbero circa 12.000, meno del 10% del totale. Speriamo di sbagliarci, ma i segnali non sono certo incoraggianti.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)