La legislazione nazionale in materia di immigrazione

Premessa. In questa scheda viene ricostruito il lungo processo che darà origine alla legislazione statale riguardante il fenomeno dell’immigrazione e sono descritti i principali provvedimenti in materia (per un’analisi più approfondita del testo unico sull’immigrazione leggi questa scheda; sulla normativa regionale clicca qui; per la disciplina adottata a livello comunitario leggi questa scheda)

I ritardi nella definizione di provvedimenti organici in materia di immigrazione. Dal tempo della sua unità fino a periodi non troppo lontani nel tempo, l’Italia ha vissuto uno dei fenomeni migratori in uscita più rilevanti dell’età moderna: si stima che fra il 1876 ed il 1976 siano partiti, soprattutto verso altri Stati europei e le Americhe, circa 24 milioni di italiani, i quali avrebbero prodotto una popolazione di circa 80 milioni di oriundi secondo stime dei Padri Scalabrini. Ancora oggi i dati della Fondazione Migrantes ci dicono che gli italiani residenti all’estero si attestano su una popolazione di oltre 4,5 milioni di persone, il 95% dei quali vive nei continenti americani o in Europa, ed oltre 100.000 italiani vanno a vivere in altri Paesi ogni anno.

Non è un caso quindi se l’Italia è storicamente considerato un Paese di emigrati, e tale è stata considerata, a torto, fino a tempi relativamente recenti. Infatti, se durante gli anni ’60 l’emigrazione di italiani all’estero era ancora un fattore non trascurabile, fu proprio in quel periodo che iniziarono i primi insediamenti di lavoratori stranieri in Italia, attratti dal benessere raggiunto con il boom economico. Il sistema politico italiano si rese conto, con colpevole di ritardo, del fenomeno immigratorio solo verso l’inizio degli anni ’80, tuttavia a livello legislativo nulla si mosse fino alla legge Foschi del 1986. Nel frattempo, la situazione venne tamponata con continue sanatorie fino a che la crisi economica e la crescente disoccupazione portarono al blocco totale degli ingressi di lavoro varato nel 1982.

Dunque fino al 1986 lo Stato repubblicano, in contraddizione con le disposizioni dettate dall’art. 10, comma 2 della Costituzione, regolava l’afflusso di cittadini stranieri sul proprio territorio secondo il TU delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1931, integrato da innumerevoli circolari ministeriali volte a regolare le numerose lacune lasciate da questo strumento. A parte una circolare del ministro del Lavoro sull’impiego di lavoratori subordinati stranieri del 1964 e la ratifica, nel 1981, della Convenzione OIL sulla promozione dell’uguaglianza e al trattamento dei lavoratori migranti del 1975, fu questa la legge che regolò il settore fino all’avvento della legge n. 943/1986, la quale ebbe il grande merito di introdurre una norma sul ricongiungimento familiare, disporre in materia di soggiorno turistico e per motivi di studio e dichiarare solennemente la piena uguaglianza (formale) fra lavorati italiani e stranieri; la legge fu accompagnata da una grande sanatoria che coinvolse oltre 100.000 immigrati. La legge Foschi tuttavia rimase in gran parte inattuata, mentre nel Paese iniziavano ad affluire sempre più copiosi gli immigrati, e con essi il rigetto da parte di frange della popolazione.

La legge Martelli. La legge n. 39 del 1990 tentò di dare una risposta alle sempre maggiori contraddizioni della politica migratoria italiana: dotata di un certo grado di organicità, ma anch’essa nata per rispondere a contingenze emergenziali, essa rappresenta la base dell’attuale legislazione in materia. Questo dispositivo prevede, da un lato, un meccanismo preventivo, attuato tramite il primo esempio di programmazione quantitativa dei flussi di ingresso degli immigrati c.d. economici, la quale viene fissata alla luce delle necessità del mercato del lavoro italiano, e mediante il rilascio di un apposito permesso di soggiorno da parte della Questura o commissariato competente; dall’altro, una fase repressiva, sulla base di disposizioni di carattere penale, che disciplinava, per la prima volta in Italia, la procedura per l’espulsione degli stranieri socialmente pericolosi e gli irregolari. Venivano previsti inoltre l’ennesima sanatoria per gli irregolari già presenti sul territorio e le prime misure volte a favorire l’integrazione degli immigrati. Rispetto alle precedenti disposizioni, la legge Martelli si contraddistingue per l’impostazione severamente restrittiva delle condizioni d’ingresso nel Paese, anche al fine di venire incontro alle richieste che provenivano dagli altri Stati europei, i quali, in virtù della contemporanea adesione dell’Italia al trattato di Schengen, temevano un grande afflusso di lavoratori stranieri sul loro territorio. La procedura di espulsione dei cittadini stranieri, la quale viene utilizzata non solo in termini di repressione dei comportamenti dei singoli stranieri, ma anche come strumento di contrasto dell’immigrazione irregolare, diviene una pratica molto diffusa e facile da attuare con la forma del decreto amministrativo.

È in questo periodo, anche e soprattutto per effetto del crollo del regime sovietico e dei suoi satelliti, simboleggiato, nel caso italiano, dai continui sbarchi di cittadini albanesi sulle coste pugliesi, che avviene un mutamento significativo della percezione dei flussi migratori: molte delle politiche successive alla legge Martelli, anche mancate, come il decreto Dini del 1995, saranno condizionate dall’emergere nell’opinione pubblica di un orientamento negativo nei confronti degli immigrati. Negli anni seguenti si susseguirono leggi e decreti atti a sanare le lacune esistenti all’interno della legge Martelli: nel 1992 una nuova legge sulla cittadinanza innalzò a 10 anni di continua residenza legale il termine per la naturalizzazione dei cittadini stranieri, mentre nel 1993 furono approvate la legge Mancino, contro xenofobia e discriminazione ed il decreto Conso, il quale introduceva nuovi reati ascrivibili agli stranieri e modificava la procedura di espulsione. Nel corso del 1995 fu approvato un decreto legge, poi convertito nella legge n. 563/1995, c.d. legge Puglia, il quale decretava l’apertura, per gli anni 1995, 1996 e 1997, di Centri di accoglienza lungo la costa pugliese: tale legge è stata di volta in volta prorogata ed ancora oggi costituisce le fondamenta del sistema di prima accoglienza italiano.

La legge Turco- Napolitano. Questa prima fase delle politiche di immigrazione del nostro Paese si esaurì nel 1998 con l’approvazione della legge n. 40 del 1998. La Turco – Napolitano fu la prima legge di immigrazione italiana di carattere generale, sistematica e non approvata in circostanze emergenziali; fra le maggiori novità introdotte da questa legge ci fu l’ampliamento e la maggiore definizione della programmazione dei flussi migratori, la quale venne integrata alla politica estera nazionale tramite un sistema di quote privilegiate a favore dei Paesi che collaboravano al rimpatrio di immigrati espulsi dall’Italia. Un grandissimo merito della nuova legge sull’immigrazione fu certamente l’introduzione all’interno del sistema normativo italiano del Testo Unico sull’immigrazione, più volte modificato, il quale concentrava al suo interno tutte le norme nazionali riguardanti questo settore, contribuendo a semplificare e rendere più snella ed ordinata la normativa italiana in materia. La legge Turco – Napolitano operò sia in ottica di un’integrazione lavorativa e sociale degli immigrati, tramite provvedimenti quali la previsione di ingresso per ricerca di lavoro, la costituzione di una carta di soggiorno per stabilizzare i residenti di lungo periodo e l’estensione delle cure sanitarie di base anche agli immigrati clandestini, sia potenziando le politiche di controllo ed espulsione, ritenute necessarie e complementari alle misure di integrazione e ai bisogni nazionali: vennero aumentati i casi nei quali l’irregolare espulso poteva essere passibile di accompagnamento alla frontiera, ed in più vennero previsti i centri di permanenza temporanea ed assistenza (CPT), nati per trattenere ed identificare gli immigrati ed eventualmente espellerli. La detenzione in questi centri, comminata per via amministrativa, era prevista per un massimo di 30 giorni, ed è stata oggetto di molte di critiche nel corso degli anni per la discrezionalità con la quale le forze dell’ordine sono incaricate di farne uso, ma anche per la severa restrizione dei diritti fondamentali che deriva dal prolungato trattenimento presso questi centri.

La legge Bossi – Fini. Negli anni successivi l’immigrazione crebbe ulteriormente, anche per effetto degli ingressi di nuovi Stati nell’Unione Europea, e di conseguenza anche il numero degli aventi diritto al transito ed al soggiorno in Italia; l’aumento dell’immigrazione rese ancora più infuocato il dibattito politico su queste tematiche, e la legislazione di riferimento ricalcò queste contrapposizioni. Questa stagione venne inaugurata dalla legge n. 189 del 2002, la quale modificava in modo rilevante la Turco – Napolitano in senso restrittivo per i cittadini extracomunitari interessati ad immigrare in Italia. La nuova legge agì sul lato dei controlli di chi già risiedeva in Italia, accorciando da 3 a 2 anni la durata dei permessi di soggiorno, dando maggior peso al ruolo dei CPT e all’accompagnamento alla frontiera, introducendo la rilevazione delle impronte per tutti gli stranieri ed il reato di permanenza clandestina; ed anche sulle nuove entrate, eliminando il sistema dello sponsor introdotto dalla legge precedente e creando una procedura unica, basata sul contratto di soggiorno, la quale rendeva molto più difficile per il cittadino extracomunitario venire a lavorare legalmente in Italia. Questa legge fu accompagnata da una gigantesca sanatoria, la più massiccia della storia europea, che coinvolse oltre 650.000 individui.

Gli interventi successivi. Il nuovo governo di centrosinistra provò a mitigare la durezza di questa legge con il disegno di legge Amato – Ferrero del 2007, ma questo non vide mai la luce a causa della fine anticipata della legislatura. Nel frattempo il recepimento della normativa comunitaria (in particolare vedi le schede sulle direttive 2004/83/CE, 2003/109/CE   2003/86/CE) intervenne a modificare di nuovo il sistema, effettuando una prima armonizzazione con gli altri Stati europei prima che l’avvento di un nuovo governo di centrodestra effettuò un ulteriore irrigidimento della normativa tramite il c.d. pacchetto sicurezza, varato dall’allora ministro dell’Interno Maroni; esso consta di tre strumenti legislativi principali:

  • la legge n. 125/2008, la quale introduce nuove fattispecie di reato per gli immigrati clandestini e chi favoreggi la loro permanenza illegale sul territorio italiano (compresi i datori di lavoro che li assumono a nero), la nuova aggravante di clandestinità per reati di stampo penale, l’inasprimento delle pene per chi dichiara false generalità e l’espulsione per cittadini UE o extracomunitari colpiti da condanne di reclusione superiori ai 2 anni
  • il lgs n. 160/2008, recante norme che di fatto restringono la possibilità del ricongiungimento familiare limitando il novero dei familiari ricongiungibili ed innalzando il livello del reddito necessario ad accedere a questo diritto
  • la legge n. 94/2009, infine, dispone riguardo diversi elementi in materia di pubblica sicurezza, fra i più importanti si segnala l’introduzione del reato di ingresso e soggiorno illegale, l’inasprimento delle pene per il reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, un ulteriore allungamento dei tempi massimi di trattenimento, fino a 6 mesi, nei CPT (ribattezzati CIE, Centri di identificazione ed espulsione), l’introduzione di nuovi paletti di livello economico e non solo per l’entrata, il ricongiungimento familiare ed il rinnovo del permesso di soggiorno, compreso il famigerato accordo di integrazione ed il permesso di soggiorno a punti.

Tale impostazione, probabilmente la più restrittiva mai vista in Italia, venne parzialmente mitigata nel periodo successivo dai decreti attuativi delle direttive europee che nel frattempo erano state approvate: in particolare, le norme riguardanti espulsioni e trattenimento sono state parzialmente modificate dall’entrata in vigore della direttiva Rimpatri, quelle sull’ingresso, il soggiorno e la circolazione dalle direttive 2009/50/CE, 2009/52/CE, 2004/38/CE e, soprattutto le direttive procedure e accoglienza.

Le misure più recenti. Il Parlamento ha adottato recentemente alcuni importanti provvedimenti. In primo luogo, la legge n. 46 del 2017, che prevede norme volte ad accelerare i procedimenti in materia di protezione internazionale e a contrastare l’immigrazione illegale: in particolare sono istituite 26 Corti specializzate in materia di immigrazione tramite ampliamento di competenze delle già esistenti Corti di appello (le quali si dovranno occupare, fra le altre cose, anche dei numerosi casi di impugnazione dei provvedimenti delle Commissioni Territoriali); sono previste procedure più snelle per il riconoscimento della protezione internazionale e dell’espulsione degli irregolari, basate in gran parte sui colloqui con le Commissioni Territoriali e l’innalzamento del periodo massimo di trattenimento dei migranti all’interno dei Centri preposti (sul dibattito parlamentare e sulle critiche avanzate alla nuova disciplina leggi questa scheda). Le norme in questione non si applicano ai minori non accompagnati, per il quali è stata approvata una distinta disciplina (legge n. 47 del 2017) con misure volte a garantire una migliore protezione. Inoltre è in corso di avanzata discussione la nuova legge sulla cittadinanza.

Alcune considerazioni. Il grande fermento sulle politiche di immigrazione che si è vissuto in Italia negli ultimi vent’anni, e la polarizzazione che si è creata fra le varie parti politiche in questo lasso di tempo, rivela le difficoltà di un Paese nel gestire uno degli aspetti più dirompenti della globalizzazione: l’Italia si è ritrovata a gestire il passaggio, anche psicologico, da essere Paese di emigrati a Paese di immigrazione in pochi decenni, fino a giungere ad essere uno dei Paesi maggiormente interessati dai flussi africani negli ultimi 5-6 anni, la quale popolazione immigrata è passata da poche centinaia di migliaia di unità al tempo della caduta del muro di Berlino fino al milione abbondante del 1998, e che oggi supera abbondantemente i 5 milioni (se consideriamo solo i numeri dei regolari). Il rischio è che una transizione così veloce porti ad una chiusura del Paese verso questo fenomeno, e di conseguenza ad una drastica restrizione dei diritti dei migranti, e la normativa prodotta negli ultimi 20 anni ne è la prova. Solo una governance che non sia impostata sulla responsabilità della singola nazione, ma sia condivisa a livello europeo, può gestire questa responsabilità, ed un problema che oggi sembra essere, miopisticamente, affare di poche nazioni di confine, un domani potrebbe essere compiutamente avvertito come proprio dell’intero continente.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)