Il testo unico sull’immigrazione – Scheda di sintesi

Premessa. L’Italia è stata, per gran parte della sua storia, terra di emigrazione, e molte terre dalle quali prima si scappava dalla fame oggi sono fra le più potenti locomotive dello sviluppo italiano ed europeo. Tuttavia lo sviluppo della normativa italiana sull’immigrazione sembra sia rimasta fedele alla prima impostazione, quella dell’Italia come terra di emigranti: fino alla metà degli anni ’80 l’entrata di stranieri in Italia era regolata da leggi risalenti al periodo fascista. Questo stato di cose si poneva in netta antitesi con i dettami costituzionali, espressi dall’articolo 10, comma 2, il quale recita che: “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. La prima legge della Repubblica italiana in materia fu la legge n. 943/1986, la quale affrontava il tema dell’immigrazione, peraltro solo in relazione alla tematica del lavoro, in maniera emergenziale e non organica. Per avere la prima vera legge organica in materia immigrazione, anch’essa dettata da motivazioni emergenziali, si dovrà attendere il 1990 e la legge Martelli, la quale introduceva per la prima volta in Italia interventi di tipo sociale nei confronti degli immigrati e basa il sistema di entrata dei migranti sulla programmazione dei flussi d’ingresso mediante un sistema di previsione di quote massime. Per quasi tutti gli anni ’90 si andò avanti con la struttura adottata dalla legge Martelli, fino al 1998, anno in cui venne approvata la legge n. 40/1998 c.d. Turco – Napolitano: questa legge, la prima in Italia riguardante l’immigrazione e non approvata in situazione di emergenza, sebbene lontana dalla perfezione, si mostrò comunque come la più coerente ed organica legge d’immigrazione approvata fino ad allora. Fra i punti positivi che è possibile ascrivergli ci fu la previsione di delega per l’approvazione del decreto legislativo che creò il cosiddetto Testo Unico sull’immigrazione, il quale riordinava la materia in tutte le sue componenti e che, nonostante le numerose modifiche intervenute a modificarlo negli anni, è ancora in vigore e rappresenta l’oggetto di analisi di questa scheda.

Il testo unico sull’immigrazione quale fonte primaria di riferimento. Il decreto legislativo n. 286 del 1998 rappresenta, coadiuvato ed integrato dalla normativa europea e regionale di settore, la pietra angolare del sistema di immigrazione italiano; esso ha introdotto importanti, e talvolta controverse, novità nel contesto della legislazione nazionale in tema di immigrazione, come ad esempio l’introduzione del sistema delle quote d’ingresso come momento d’incontro fra domanda ed offerta di manodopera straniera, mitigato dal c.d. sistema dello sponsor, già introdotto dalla Turco – Napolitano, il quale permette al lavoratore straniero di entrare nel mercato del lavoro italiano tramite una chiamata diretta del datore di lavoro. Il T.U. inoltre ha previsto la possibilità del ricongiungimento familiare per gli stranieri regolarmente residenti prima che essa venisse legiferata a livello europeo ed in generale ha esteso agli stranieri una serie di diritti che prima non erano contemplati dal sistema normativo italiano. Il T. U. è un articolato complesso di norme che si compone di 49 articoli, suddivisi in 6 Titoli.

Il testo unico: principi generali. Il primo Titolo comprende l’articolo 1, sull’ambito di applicazione del Testo Unico e l’articolo 2 sui diritti e doveri dello straniero regolarmente soggiornante, il quale è equiparato al cittadino italiano sia per quanto riguarda i diritti civili (comma 2), sia per quanto riguarda i diritti lavoristici (comma 3). Rispetto al testo originale, si segnala l’aggiunta di un articolo 2 bis, inserito ex art. 2 della legge n. 189/2002 (c.d. Bossi – Fini), il quale istituisce e regola il Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio. Il I Titolo del testo Unico si chiude con l’importantissimo e controverso articolo 3 in materia di politiche migratorie: questo articolo prevede, sentiti il ministero del Lavoro e tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione internazionale concesse, una programmazione dei flussi in entrata su due livelli. Innanzitutto è prevista l’approvazione, a cadenza triennale, di un documento programmatico contente le linee generali di intervento, l’individuazione delle priorità e gli interventi statali; il secondo livello è costituito dal c.d. decreto flussi, approvato annualmente, il quale determina, in accordo con il documento programmatico, la quota massima annuale di visti di ingresso e permessi di soggiorno erogabili da parte dello Stato. È doveroso ricordare che tali quote devono tenere conto del mercato del lavoro italiano, della politica europea dei flussi, che sono passibili di aumenti in corso d’opera e che in tali quote non rientrano i cittadini UE.

Il testo unico: norme in materia di ingresso, soggiorno ed allontanamento dal territorio dello Stato. Il Titolo II (art. 4 – 20) ricopre una fondamentale importanza nell’economia del testo, è infatti il più lungo e strutturato di questo complesso normativo. Esso è a sua volta diviso in capi: il I Capo (art. 4 – 9), disciplinante ingresso e soggiorno, si apre con l’articolo 4, il quale tratta sulle modalità di ingresso legale sul territorio italiano, il quale può avvenire tramite possesso di permesso di soggiorno o di passaporto munito di regolare visto; l’art. 4 disciplina esclusivamente quest’ultimo caso. Esistono diverse tipologie di visto, le quali a loro volta presentano ulteriori sottocategorie, in basa alla durata ed al motivo del soggiorno. Sono interdetti all’entrata coloro i quali sono stati espulsi, che costituiscano minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale o le relazioni internazionali, abbiano ricevuto la segnalazione di pericolosità da parte di altri Paesi nell’ambito di accordi bilaterali, la condanna, anche non definitiva, per reati gravi (ad esempio traffico stupefacenti, di esseri umani, ecc…). Recentemente il decreto legge Minniti (legge n. 46 del 2017) ha introdotto il comma 6 bis, in materia di prevenzione al terrorismo, nell’ambito di questo articolo.

Altro articolo fondamentale all’interno del Capo I è il 5, il quale regola la disciplina dei permessi di soggiorno ed è stato profondamente modificato dalla legge Bossi – Fini; esso è preceduto dal recente articolo 4 bis (introdotto dalla legge n. 94/2009 nell’ambito del c.d. pacchetto sicurezza), il quale inserisce nel sistema l’Accordo di integrazione e il permesso di soggiorno c.d. “a punto”, sulla falsariga della patente di guida italiana. Il successivo articolo 5 bis legifera a riguardo del contratto di soggiorno per lavoro subordinato, ponendo in capo al datore una serie di controlli talmente approfondito e pervasivo al punto da costituire un forte disincentivo alla stipula di contratti regolari per la manodopera straniera. I successivi articoli 6, 7 e 8 elencano rispettivamente le varie facoltà ed obblighi in capo allo straniero con permesso di soggiorno, all’ospitante e al datore di lavoro ed infine le disposizioni particolari. Agli stranieri che soggiornano regolarmente sul territorio italiano da almeno 5 anni che abbiano una certa stabilità economica è concesso il permesso di soggiorno a tempo indeterminato (art. 9), mentre i successivi articoli 9 bis e 9 ter (introdotti in osservanza delle direttive 2003/109/CE e 2009/50/CE) regolano l’ingresso ed il soggiorno di coloro i quali abbiano ricevuto un permesso di soggiorno o una Carta Blu dell’UE da un altro Stato membro.

Il Capo II tratta invece delle ipotesi di controllo delle frontiere, respingimento ed espulsione; in particolare l’articolo 10 si occupa del respingimento, il quale deve giocoforza avvenire in conformità con la tutela dei diritti umani, mentre il 10 bis regola le previsioni di ingresso e soggiorno illegale; l’articolo 10 ter, di recentissima istituzione (legge n. 46 del 2017), va invece a legiferare in materia di identificazione dei cittadini stranieri rintracciati in posizione irregolare sul suolo nazionale o soccorsi in mare. La gestione ed il coordinamento dei controlli alla frontiera sono demandati all’articolo 11, mentre l’articolo 12 legifera a proposito delle disposizioni nei riguardi di chi “promuove, dirige, organizza, finanzia od effettua” tratta di esseri umani. I successivi articoli (13 – 17) dispongono sui provvedimenti di espulsione: quella di carattere amministrativo, la quale, tramite decreto motivato immediatamente esecutivo, deroga un’ampia discrezionalità all’autorità amministrativa (artt. 13 e 14), i programmi di rimpatrio (art. 14 bis e ter), le espulsioni a titolo di misura di sicurezza (art. 15) e di sanzione sostitutiva alla detenzione (art. 16), il diritto dello straniero a difendersi da tali provvedimenti (art. 17). Il Titolo II si chiude infine con le disposizioni di carattere umanitario contenute nel capo III, relative al soggiorno per motivi di protezione sociale (art. 18) e per le vittime di violenza domestica (art. 18 bis, aggiunto con la recente legge n. 119/2013), all’accoglienza per eventi eccezionali (art. 20) ed infine il divieto assoluto di espulsione e respingimento per le categorie vulnerabili citate nell’articolo 19.

Il testo unico: la disciplina dei flussi. La caratterizzazione dei flussi quali variabile dipendente dalle necessità del mercato del lavoro interno emergono ampiamente dall’articolo 21, capofila dell’articolato disposto dal Titolo III. Esso contiene una degli architravi del Testo Unico, ovvero la determinazione dei flussi di ingresso, espressata poi nei documenti previsti dall’articolo 3. I seguenti articoli si caratterizzano per la loro lunghezza ed articolazione, e vanno a regolamentare settori quali il lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato (artt. 22 e 23), il lavoro stagionale (artt. 24 e 25), il lavoro autonomo (art. 26), i casi particolari (art. 27), il volontariato (art. 27 bis), la ricerca scientifica (art. 27 ter), i lavoratori altamente qualificati (art. 27 quater).

Il testo unico: altre disposizioni. L’articolo 28 in materia di diritto all’unità familiare apre il breve Titolo IV dedicato, appunto, a tale diritto e alla tutela dei minori; seguono gli articoli dedicati al ricongiungimento familiare (29 e 29 bis, con quest’ultimo che estende tale diritto anche ai rifugiati ex d. lgs. 5/2007), al permesso di soggiorno per motivi familiari (30) ed il blocco di articoli riguardanti i minori: disposizioni generali (art. 31), disposizioni concernenti minori affidati al compimento della maggiore età (art. 32) e sul comitato per i minori stranieri (art.33).

Il successivo Titolo V dispone riguardo l’erogazione di alcuni servizi e diritti essenziali: così, ad esempio, il Capo I (artt. 34 – 36) è dedicato alle disposizioni in materia sanitaria, il successivo alle disposizioni in materia di istruzione e diritto allo studio e professione (artt. 37 – 39 bis), il Capo III (artt. 40 – 41) dispone invece in materia di alloggio ed assistenza sociale ed infine il Titolo è chiuso dal Capo IV  relativo alle disposizioni sull’integrazione sociale, sulle discriminazioni e l’istituzione del fondo per le politiche migratorie (artt. 42 – 46).

L’ultimo Titolo, il VI, riguarda le disposizioni finali, le quali enunciano le leggi abrogate dal Testo Unico (art. 47), la copertura finanziaria (art. 48) e le disposizioni finali e transitorie (art. 49).

Considerazioni finali. Nonostante l’importanza dello strumento, e le moltissime modifiche (più di 30 dalla sua approvazione) continuano a permanere delle perplessità su molti aspetti del Testo Unico, a partire dall’ampio margine concesso all’autorità amministrativa in tema di espulsioni, all’importanza rivestita dai CIE, il che li rende spesso sovraffollati, per finire con la sua struttura che per sua intrinseca natura “crea” clandestini, i quali non usufruiscono delle facilitazioni concesse dalla normativa. È sicuramente necessaria una revisione molto profonda, come non è mai stata effettuata, di questo strumento, il quale risulta superato per un Paese che è passato da 1,3 milioni di stranieri residenti nel 2001 ai 5 milioni del 2016, che ha riconosciuto la cittadinanza a quasi 180.000 immigrati nel 2015 a fronte dei 10.000 del 2001 e negli ultimi 3 anni, mediamente, ha accolto oltre 160.000 migranti l’anno.

(ultimo aggiornamento aprile 2017)

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)