Il Sistema europeo di sorveglianza dei confini sui fenomeni di immigrazione illegale (Eurosur)

Premessa. Il Sistema europeo di sorveglianza dei confini (in inglese European border surveillance system, dal quale deriva l’acronimo Eurosur) è un programma di sorveglianza adottato nell’ambito dell’Unione Europea il cui obiettivo primario consiste nell’individuare i fenomeni di immigrazione illegale verso gli Stati membri dell’Unione; a tal fine si avvale di tecnologie avanzate, quali droni, aerei ricognitori, sensori offshore e sistemi di telerilevamento satellitare. Si tratta dunque di un programma che permette lo scambio di informazioni e incentiva la cooperazione fra gli Stati membri e le rispettive agenzie nazionali di immigrazione, ma anche fra gli Stati membri stessi e l’agenzia Frontex, al fine di rendere più efficiente il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen. In questo quadro, lo scambio di dati personali rimane un’eccezione ed è subordinato ai dettami prescritti dalle normative nazionali ed europea in materia. Come specifica l’art. 1 del testo, questi obiettivi sono funzionali, da un lato ad “individuare, prevenire e combattere l’immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera”, dall’altro a “contribuire a garantire la protezione e la salvezza della vita dei migranti”.

Genesi del sistema Eurosur. Il sistema Eurosur iniziò ad operare alla fine del 2013, ma la sua genesi è risalente nel tempo: il primo riferimento alla creazione di un Sistema comune europeo di sorveglianza delle frontiere è stato teorizzato già nel 2006 da un documento della Commissione intitolato “Rafforzare la gestione delle frontiere marittime meridionali dell’Unione Europea”, con lo scopo di salvaguardare il sistema Schengen ed evitare il più possibile la mortifera tratta di migranti clandestini che già dieci anni orsono era percepita come problema grave. Una vera e propria road map per la creazione del Sistema comune venne proposta nel 2008 tramite un documento della Commissione, nel quale si evidenziavano alcuni problemi inerenti il pattugliamento delle frontiere meridionali dell’Unione, quali l’elevata frammentazione delle autorità e delle istituzioni competenti, la difficoltà a collaborare con Paesi terzi e la presenza di coni d’ombra, dovuti a limiti tecnici e/o finanziari, nel sistema di sorveglianza costiera. Il forte contrasto in seno al Consiglio fece sì che la proposta di Regolamento della Commissione venne pubblicata solo nel 2011, mentre il testo definitivo venne approvato il 23 ottobre 2013.

Analisi del Regolamento. Il testo presenta una partizione in 3 Titoli, ovvero disposizioni generali, corpo e disposizioni specifiche e finali, per un totale di 24 articoli. Come di consueto il testo è introdotto da una serie di considerazioni prodromiche al testo, in questo caso sono 27.

L’articolo 2 ci fornisce l’ambito di applicazione di Eurosur, il quale ha competenza sulle frontiere marittime e terrestri e nella sua opera deve attenersi al rispetto dei diritti fondamentali, in particolare il diritto di non respingimento (non-refoulement), il rispetto della vita umana e quello dei dati personali (comma 4). L’articolo 3 chiude le disposizioni generali elencando una serie di definizioni utili all’interpretazione del testo.

Il corpo del testo vero e proprio inizia con i dettami disposti dall’articolo 4, il quale descrive la struttura di Eurosur, la quale è dettagliata negli articoli successivi:

  • centri nazionali di coordinamento: tale centro sarà il punto di contatto con gli altri Stati e con Frontex nell’ambito di Eurosur, ed è previsto che ogni Stato ne istituisca uno; ad esso spetta l’aggiornamento della situazione nazionale corrente a lo scambio di informazioni con le autorità nazionali (art. 5).
  • Agenzia Frontex: ha istituito i quadri situazionali di cui sotto, si occupa del loro aggiornamento e della coordinazione fra di essi (art.6).
  • quadri situazionali nazionali: coordinato e gestito dal centro nazionale di coordinamento, si occupa di fornire informazioni efficaci, esatte e tempestive alle autorità nazionali responsabili (art. 9). Queste informazioni sono a loro volta incasellate in 3 livelli, eventi, operazioni ed analisi (art. 8); tale suddivisione esiste anche per i quadri europei e pre-frontalieri (vedi sotto).
  • rete di comunicazione: gestita ed aggiornata dall’Agenzia, si occupa di mantenere sempre in connessione Frontex e i centri nazionali di coordinamento (art.7).
  • quadro situazionale europeo: formato dalle informazioni derivanti dai singoli quadri situazionali nazionali, è coordinato ed aggiornato in tempo reale da Frontex. Fornisce un quadro d’insieme della situazione europea, ed è utile alle autorità centrali ed a Frontex nel decidere le priorità d’intervento ed i punti maggiormente a rischio della frontiera europea (art. 10).
  • quadro comune di intelligence pre-frontaliera: anche questo quadro informativo è gestito da Frontex, ed il suo compito consiste nel dare informazioni il più possibile efficaci, esatte e tempestive alle autorità nazionali specificamente alle zone più sensibili in questo ambito, ovvero le aree immediatamente precedenti i confini esterni dell’Unione, al fine di agire celermente in caso di bisogno (art. 11).
  • applicazione comune degli strumenti di sorveglianza: è previsto che l’Agenzia coordini l’utilizzo comune degli strumenti di sorveglianza in zone particolarmente sensibili, come le suddette zone pre-frontaliere, le acque internazionali, porti e coste dei Paesi terzi che collaborano con Eurosur. Tali strumenti comprendono avanzati sistemi di segnalazione delle imbarcazioni, immagini satellitari, mezzi recanti sensori di riconoscimento (come per esempio i droni).

Il capo II si chiude con le disposizioni riguardanti il trattamento dei dati personali. Il successivo capo, dedicato alla capacità di reazione dell’Unione e dei singoli Stati comprende gli articoli 14, 15 e 16 e specifica l’organizzazione delle frontiere e le modalità di intervento degli Stati o, nei casi più gravi, della stessa Frontex per il coordinamento di operazioni congiunte od interventi rapidi.

Il terzo titolo delinea le competenze specifiche delle autorità nazionali di altro tipo (art. 17), i termini della cooperazione dell’agenzia con i Paesi terzi (art. 18) e con Irlanda e Regno Unito (art. 19). Particolarmente importante l’articolo 20, riguardante la cooperazione con i Paesi terzi, il quale è fondamentale nell’economia del funzionamento di Eurosur, vista la grande importanza attribuita alla sorveglianza delle zone pre-frontaliere; in particolare è previsto lo scambio di informazioni con questi Paesi nel rispetto delle normative europee ed internazionali. I successivi articoli disciplinano rispettivamente il manuale di attuazione di Eurosur (art. 21), il monitoraggio e la valutazione sul suo funzionamento (art. 22), le modifiche al regolamento Frontex (art. 23) ed entrata in vigore e applicazione (art.24).

Importante la postilla finale, la quale specifica il carattere ausiliario di Eurosur, ferma restando la prerogativa di ricerca e salvataggio, la quale rimane in capo agli Stati membri, i quali la esercitano in osservanza degli impegni internazionali assunti.

Alcuni giudizi sull’Eurosur. La soddisfazione per l’approvazione del regolamento Eurosur fu bipartisan, sia il PPE, cui apparteneva il relatore della proposta J. Mulder, che Socialisti e Democratici si mostrarono appagati dell’esito della discussione, mentre già da più parti affiorarono le prime critiche: i Verdi accusavano il provvedimento di inadeguatezza nel garantire la sicurezza ed i diritti dei migranti mentre invece si tentava di sigillare i confini della “fortezza Europa”, critiche prontamente rispedite al mittente dal Commissario agli Affari Interni della UE Cecilia Malmström. Alcune critiche sono state avanzate riguardo ai costi, stimati molto alti; la Commissione ha annunciato che tali costi si aggirano intorno ai 340 milioni di euro per il periodo 2011 – 2020, interamente finanziati da fondi Europei. Altre osservazioni riguardo le carenze del testo sono arrivate anche da alcune organizzazioni internazionali attive nel settore, come OIM e UNHCR, le quali rilevavano come venisse enfatizzato il carattere militare e securitario a scapito di quello umanitario, ed evidenziavano inoltre la necessità di dar vita ad una politica migratoria europea che fosse realmente comune e rispondente al rispetto ed al consolidamento dei diritti umani.

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)