Il sistema europeo di asilo: quadro di riferimento riassuntivo

Premessa. L’asilo è un istituto antichissimo. In epoca moderna, questo istituto ha subito delle modifiche sostanziali fino all’attuale concezione come diritto fondamentale concesso a coloro i quali sono in fuga da persecuzioni o da danni gravi. Da prerogativa tipicamente subordinata alla discrezionalità della sovranità nazionale, il diritto di asilo si è trasformato in obbligo internazionale (ovviamente solo per quanto riguarda gli stati firmatari) ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, relativa alla protezione dei rifugiati.

Il grande merito della Convenzione di Ginevra è stato quello di creare norme minime e standard internazionali per un istituto normalmente regolato a livello statale; partendo da questo precedente di livello globale, gli Stati membri dell’Unione europea hanno deciso, in ottica di una unione politica, che in uno spazio senza frontiere interne ed in cui la circolazione è libera sia necessario adottare un approccio comune a tutta l’Unione per quanto riguarda l’asilo. Eventuali divergenze rischiano di provocare, fenomeno ampiamente osservato in questi anni, movimenti migratori secondari da parte dei richiedenti asilo in cerca delle migliori condizioni legislative; carenze di informazioni fra gli Stati dell’Unione rischiano invece di fomentare migrazioni interne nel tentativo di presentare domanda nel maggior numero possibile di Stati membri (fenomeno del cosiddetto asylum shopping).

L’asilo nella Comunità europea. A tal fine, il Sistema europeo comune d’asilo (CEAS nell’acronimo inglese) è incaricato di stabilire norme minime comuni nell’ambito di un quadro giuridico comprendente tutti gli aspetti rilevanti nella procedura di richiesta, valutazione ed emissione del diritto di asilo, oltre che di accoglienza, integrazione, trattenimento ed altri aspetti relativi alla gestione dei migranti per motivi politici. Tale intenzione venne espressata per la prima volta a margine del Consiglio europeo di Tampere nel 1999, quando fu varato il primo programma di lavoro quinquennale dell’Unione Europea in materia di Libertà, Sicurezza e Giustizia (i successivi programmi presero il nome dei Consigli europei dell’Aia nel 2004 e di Stoccolma nel 2010).

L’ambizioso progetto di sintetizzare in unico contesto europeo tutte le normative nazionali dei Paesi membri in materia d’asilo nacque dunque con l’inizio del nuovo millennio; ciononostante, i prerequisiti al raggiungimento di questo scopo vennero approvati un decennio prima, quando l’Unione Europea ancora non esisteva. La firma, avvenuta nel 1990, della Convenzione di Schengen sulla libera circolazione nell’ambito dell’allora Comunità Europea, ma ancora di più la Convenzione di Dublino sulla determinazione dello Stato competente alla valutazione di una domanda di protezione internazionale, modificarono per sempre l’approccio degli Stati europei in materia di immigrazione e asilo. Se gli effetti della convenzione di Schengen ci appaiono evidenti anche nella nostra quotidianità, non meno importante è stato il contemporaneo accordo stretto nella capitale irlandese per i richiedenti asilo. Successivamente, con i Trattati di Maastricht, la materia dell’immigrazione venne inserita nel cosiddetto terzo pilastro, e con essa vennero implementate pure le Convenzioni di Dublino e Schengen, ma fino al succitato Consiglio di Tampere non si parlò più di una riforma organica in senso europeista del diritto di asilo. L’inserimento della materia dell’immigrazione, e conseguentemente del diritto di asilo, nel I pilastro, regolato dal procedimento comunitario, più veloce rispetto al metodo intergovernativo con cui al tempo era regolato il III pilastro, contribuì a velocizzare i tempi.

Le diverse fasi di costruzione del Sistema europeo comune di asilo. Il primo aspetto che venne regolato con la nuova procedura fu la cosiddetta protezione temporanea: ideata per proteggere grandi masse di rifugiati in fuga da eventi naturali ma soprattutto politici (come le guerre civili ruandese e jugoslava negli anni ’90) trovò per la prima volta una regolamentazione per mezzo della direttiva 2001/55/CE (sulla quale leggi questa scheda).

In quegli stessi anni una decisione del Consiglio europeo istituì un Fondo Europeo per i Rifugiati (FER), con la previsione che venisse rinnovato ogni cinque anni; contemporaneamente iniziarono anche le trattative per la stesura delle norme che, una volta approvate, diventarono altrettanti pilastri del nascente Sistema europeo comune di asilo:

  • il regolamento Eurodac del 2000 era stato inizialmente concepito come strumento ausiliario alla Convenzione di Dublino ed era già in stato di trattative avanzate quando intervenne il Trattato di Amsterdam a modificare l’assetto del nascituro Sistema europeo comune d’asilo; venne deciso, di conseguenza, di adattare il testo di quello che doveva essere un protocollo allagato alla Convenzione di Dublino per trasformarlo in un regolamento europeo;
  • il regolamento Dublino II del 2003, il quale va ad effettuare un restyling dei dettami previsti dalla Convenzione di Dublino andando a colmare alcune lacune evidenziatesi nel tempo e contemporaneamente inserire la Convenzione, ovvero un trattato internazionale stipulato al di fuori dell’Unione e successivamente implementato, nell’ordinamento comunitario tramite uno strumento legislativo ordinario europeo;
  • la direttiva Accoglienza del 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, la quale venne approvata dopo infuocate discussioni e polemiche soprattutto da parte del Regno Unito, che comunque non esercitò la clausola di opting – out, a differenza di Irlanda e Danimarca;
  • la direttiva Qualifiche del 2004, la quale ha avuto il grande merito di inserire nell’ordinamento comunitario un ulteriore strumento di tutela internazionale, la così detta protezione sussidiaria, e di fornire all’Unione la prima definizione ufficiale di rifugiato;
  • la direttiva Procedure del 2005, la quale andò a completare il quadro del Sistema europeo comune d’asilo stabilendo delle norme minime comuni sulle procedure da adottare ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

A vigilanza di tale sistema, e dei confini europei, venne istituita, con competenze ausiliarie rispetto alle guardie di frontiera e marittime nazionali, l’agenzia Frontex, prima agenzia dell’Unione ad avere la sede in un Paese ex – sovietico (Varsavia) (leggi questa scheda). Sempre nel solito periodo venne anche approvata la direttiva 2003/86/CE riguardante il ricongiungimento familiare; essa va a legiferare su un importante lacuna del sistema di asilo europeo ma non ha né la portata generale, né l’ampiezza necessaria per essere considerata un pilastro del sistema (per approfondimenti leggi questa scheda).

Nel corso del programma dell’Aja (2005 – 2009) vennero approvati altri strumenti complementari a quelli già attivi: tramite il regolamento 439/2010/UE venne istituita l’Agenzia europea di sostegno all’asilo (EASO) (sulla quale leggi questa scheda); mentre nel corso del 2008 venne approvata la contestata direttiva Rimpatri (sulla quale leggi questa scheda). La Commissione, inoltre, evidenziò delle gravi lacune nei componenti del giovane CEAS, al punto che iniziò in questo periodo gli studi preliminari e le trattative con gli Stati al fine di modificare l’assetto costituito solo pochi anni prima.

I nuovi caposaldi del sistema attuale. Durante il periodo d’azione del terzo programma quinquennale (2010 – 2014), approvato nel 2010 a Stoccolma, furono approvate la direttiva 2011/51/CE sulla possibilità, concessa ai titolari di protezione internazionale, di accedere allo status di soggiornanti di lungo periodo (per approfondimenti al riguardo leggi questa scheda) e la decisione 281/2012/UE, la quale istituisce il Programma di reinsediamento europeo (sul quale leggi questa scheda) ma il lavoro più importante ed ambizioso intrapreso in questo periodo fu la messa in atto di sostanziali modifiche ai pilastri del sistema europeo d’asilo. Le normative europee modificate in questo periodo costituiscono ad oggi la legislazione di riferimento per quanto riguarda il Sistema di asilo comune europeo: per prima venne modificata la direttiva Qualifiche, quindi venne il momento, nel giugno 2013, di un pacchetto di rifusioni comprendente le nuove direttive Procedure e Accoglienza, il nuovo regolamento Eurodac e la seconda modifica al sistema Dublino. Qualche mese dopo arrivò, dopo molti anni di discussioni, l’approvazione del programma Eurosur, nato come strumento ausiliario all’attività dell’agenzia Frontex, la quale in questo periodo venne emendata ben due volte, nel 2011 e nel 2014.

Le prospettive di riforma. Nonostante queste recenti modifiche, l’arrivo incontrollato di una gran moltitudine di migranti e richiedenti asilo dall’inizio del 2015 ha messo in seria difficoltà i sistemi di asilo degli Stati maggiormente investiti dai flussi migratori ed evidenziato dunque evidenti falle nel CEAS. Questa situazione ha creato nelle istituzioni comunitarie la consapevolezza che il Sistema europeo comune d’asilo dovesse essere modificato al fine di gestire meglio i flussi migratori a medio e lungo termine. L’obiettivo generale fissato è dunque quello di passare da un sistema che, vuoi per un’errata attuazione delle misure previste, vuoi per un errore di progettazione delle stesse, di fatto incoraggia flussi migratori incontrollati o irregolari verso le frontiere e le migrazioni interne all’Unione, ad un sistema di arrivi ordinati e sicuri per l’accesso di cittadini di Paesi terzi nello spazio comune europeo. Per questo motivo, nel luglio 2016, è stata annunciata un’ulteriore modifica del sistema, la seconda in pochi anni, a riprova della difficoltà nel regolare tal situazione; il primo provvedimento concreto nell’ambito della suddetta riforma è stata la creazione, sulle ceneri dell’agenzia Frontex, di una Guardia costiera e di frontiera dell’Unione Europea, con compiti ampliati rispetto al precedente organismo. Sono già state presentate le proposte di modifica dei vari componenti del Sistema europeo comune d’asilo: tali rettifiche riguarderanno l’intero nucleo duro del Sistema, ovvero il sistema Dublino, il database Eurodac, la struttura dellEASO e gli strumenti forniti dalle direttive Qualifiche, Accoglienza e Procedure  (per maggiori informazioni sulle modifiche al sistema leggi questa scheda). Le proposte di modifica, così come attualmente presentate, sono già state oggetto di critiche da parte di gruppi parlamentari in seno al Parlamento e di alcune ONG operanti nel settore.

 

(a cura di Francesco Casella, Master in analisi, prevenzione e contrasto della corruzione e della criminalità organizzata – anno 2016 – Università di Pisa)