Sintesi della normativa e della giurisprudenza in materia di gioco d’azzardo e ludopatia

  1. Premessa

Il gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti anche nel nostro Paese e ciò ha portato a riflettere sul rischio per molti soggetti (soprattutto quelli più vulnerabili) di una vera e propria dipendenza comportamentale (Gioco d’Azzardo Patologico – GAP; vedi la riguardo questa pubblicazione della Presidenza del consiglio), con gravi disagi per la persona, non solo per l’incapacità di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche di poter compromettere l’equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, fino all’indebitamento o all’assoggettamento a  tassi usurai presso la criminalità organizzata: come sottolineato anche dalla Direzione nazionale antimafia, in questo settore le mafie hanno effettuato ingenti investimenti anche con riferimento ai giochi legali.

  1. Orientamenti comunitari

Non c’è una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo. Il Parlamento europeo ha però approvato nel 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, anche a compressione di alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (vedi al riguardo anche una sentenza della Corte di giustizia del 2011, concetto ribadito anche nella più recente sentenza del 2015): è necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi (anche attraverso campagne di monitoraggio del fenomeno e di sensibilizzazione dei cittadini – consumatori) oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità.  Nel 2014 la Commissione Europea è intervenuta sul tema con una raccomandazione sul gioco d’azzardo on line, con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli. Si sottolinea la necessità di fornire informazioni ai giocatori circa i rischi cui vanno incontro, di realizzare una pubblicità responsabile, di vietare ai minori l’accesso al gioco d’azzardo on line, di creare un conto di gioco per determinare l’identità e, soprattutto, l’età del consumatore, con fissazione di un limite di spesa e messaggi periodici su vincite e perdite realizzate; e, ancora, di prevedere linee telefoniche per fornire assistenza ai giocatori, un’attività formativa anche per i dipendenti delle case da gioco e campagne di informazione sui rischi legati al gioco d’azzardo.

  1. La legislazione nazionale italiana

Sul fenomeno della ludopatia si registrano ripetuti interventi legislativi da parte del Parlamento, fondati sull’esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato ed eventuali frodi e di salvaguardare minori e soggetti più deboli, oltre che per regolare i profili di carattere fiscale. La regolamentazione del gioco distingue i giochi vietati da quelli consentiti; per questi ultimi occorre ottenere un’apposita concessione o autorizzazione. Anche Regioni e Comuni sono intervenute sulla materia dei giochi, dando origine anche ad un complesso contenzioso con gli operatori del settore (vedi i paragrafi successivi).

La normativa generale sulle concessioni. Le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di pubblica sicurezza sono state più volte aggiornate nel corso degli anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005  (legge finanziaria per il 2006, art.1, commi 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad esempio il decreto 27 luglio 2011) e l’inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente. Il decreto legge n. 98 del 2011  (convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell’esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell’arco di tre anni (I controlli, stando a quanto riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).

La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l’adozione di  strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attività di ciascun giocatore.  Con la legge n. 220 del 2010 (art. 1, commi 78 ss) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la  raccolta  dei  giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età (sulla legittimità di tali restrizioni all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).

Il c.d. decreto Balduzzi. Un intervento più organico in materia è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.

  • Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.
  • Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis) (Su questo argomento vedi anche la circolare applicativa dell’AAMS del 2012). (Sul tema della pubblicità vedi più diffusamente questa scheda)
  • Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).
  • Il Ministero dell’Istruzione segnala l’importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell’organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7, comma 5 bis).
  • Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita – quale attività principale – quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8).
  • E’ prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Peraltro non è mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (vedi infra; leggi anche la risposta del Governo ad un’interrogazione parlamentare)

In base al decreto Balduzzi è stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, Inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014  (legge finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia (sui tempi di attivazione del nuovo Osservatorio leggi questa nota del Governo). La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).

I progetti di riordino del settore. La legge n. 190 del 2014 contiene anche una disciplina transitoria (in attesa del riordino della normativa con la delega contenuta nella legge n. 23 del 2014, vedi infra), in materia di giochi pubblici. In particolare è prevista la possibilità di regolarizzare la posizione per tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive. Tale disposizione è volta a disciplinare una situazione che si è determinata nel corso degli ultimi anni in relazione ad alcune agenzie di scommesse, collegate a bookmakers e casinò off-shore, con sedi all’estero, che ritengono di poter esercitare attività di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, e conseguentemente non versano alcuna imposta all’erario.

Si segnala che la legge n. 23 del 2014 Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita conteneva una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici (art. 14) per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico, sia per combattere il  gioco illegale  e   le   infiltrazioni   delle organizzazioni criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, attraverso una maggiore trasparenza dei requisiti delle società concessionarie. La delega non è stata però esercitata dal Governo. Per un’analisi dei principi di riordino contenuti nella legge delega leggi questa scheda.

La legge di stabilità per il 2016. Nella legge di stabilità (legge n. 208 del 2015) (leggi questa scheda) che inizialmente era incentrata solo su una revisione del prelievo fiscale e sulle nuove concessioni per le sale gioco, sono state poi introdotte norme per sanzionare l’impiego dei c.d. totem (apparecchi che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine. Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della pubblicità, con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i messaggi pubblicitari nelle tv generaliste  (in pratica i canali presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi. E’ stato infine attribuito alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il compito di dettare Linee guida sulle caratteristiche dei punti di vendita ove si svolge il gioco pubblico e la loro ricollocazione territoriale (su tale aspetto leggi questo documento e le considerazioni contenute nel paragrafo finale).

  1. La legislazione regionale

La maggior parte delle  Regioni, accanto alle misure contenute nei piani sanitari, ha approvato specifici provvedimenti volti a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco, anche se lecito, ed a tutelare le persone soggette ai rischi che ne derivano. Leggi statali e regionali concorrono, ciascuna nel proprio ambito, al perseguimento dello stesso obiettivo, costituito dalla materia salute, con il solo limite del “rispetto dei principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato, come indicato all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra i quali va ricordato in particolare quello relativo alla c.d. “prevenzione logistica”, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta ragionevolmente idonea ad arginare i richiami e le suggestioni di facile ed immediato arricchimento.

La normativa della regione Lombardia. La legge n. 8 del  2013 (“Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”, così come modificata dalla legge n. 11 del 2015) interviene sui seguenti aspetti:

  • divieto di installazione di apertura di nuove sale da gioco e installazione di apparecchi di gioco (esclusi quelli che distribuiscono premi consistenti in prodotti di piccola oggettistica) entro un ambito di 500 metri dai “luoghi sensibili” (scuole, luoghi di culto, strutture sanitarie, centri di aggregazione giovanile etc); con la legge n. 11 del 2015 si è precisato che l’”installazione” presuppone il “collegamento dell’apparecchio ad un sistema di elaborazione telematico in rete”. I comuni hanno la facoltà di individuare altri “luoghi sensibili”, tenuto conto dell’impatto degli apparecchi sul contesto, sulla sicurezza urbana, la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica; sono equiparati alla nuova installazione il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipula di un nuovo contratto nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e  l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività; i comuni devono verificare il rispetto della distanza minima in caso di autorizzazione allo svolgimento di interventi edilizi per l’apertura o l’ampliamento di sale da gioco ovvero in caso di nuova destinazione d’uso;
  • divieto di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco o all’installazione di apparecchi per il gioco lecito presso esercizi commerciali o pubblici;
  • attribuzione di un osservatorio regionale sulle dipendenze con compiti di studio del gioco d’azzardo, di monitoraggio e proposta e di individuazione di buone prassi;
  • previsione di un marchio “No slot” per i circoli e gli altri luoghi di intrattenimento che scelgono di non installare nel proprio esercizio le apparecchiature per il gioco d’azzardo;
  • contributi ad enti associazioni che svolgono attività di assistenza e sensibilizzazione sui rischi del gioco e sull’uso responsabile del denaro;
  • precisazione delle competenze di Comuni e aziende sanitarie con riferimento alle campagne di informazione e educazione sui rischi derivanti dalla dipendenza da gioco e le iniziative di monitoraggio nelle scuole e negli altri luoghi di formazione e socializzazione e quelle di supporto ai soggetti deboli e alle loro famiglie;
  • obblighi di informazione a carico dei gestori delle sale gioco sul fenomeno del G.A.P. e sui i rischi connessi al gioco ed attività di formazione del personale che lavora all’interno;
  • istituzione di un numero verde regionale per le segnalazioni e le richieste di aiuto, i cui riferimenti sono affissi su ogni apparecchio per il gioco d’azzardo lecito;
  • riduzione dell’Irap a vantaggio degli esercizi che provvedono volontariamente alla completa disinstallazione degli apparecchi da gioco con corrispondente aumento dell’aliquota per gli altri esercizi con tali apparecchi;
  • le sanzioni sono destinate prioritariamente a iniziative per la prevenzione e il recupero dei soggetti patologici, anche in forma associata, o a finalità di carattere sociale e assistenziale;
  • previsione di una relazione periodica della Giunta sullo stato di avanzamento del programma.

In attuazione della legge n. 8 del 2013 è stato approvato il piano integrato, di durata triennale, per il contrasto, la prevenzione e la riduzione della dipendenza dal gioco patologico (delibera n. 10/1314 del 2014) ed adottati una serie di provvedimenti attuativi con riferimento alla formazione del personale delle sale da gioco (delibera 10/2573 del 2014), al sostegno delle famiglie (delibera 10/2573 del 2014), alla disciplina dell’accesso agli esercizi dove si pratica il gioco d’azzardo lecito (regolamento n. 5 del 2014, le cui sanzioni sono state innalzate con regolamento n. 10 del 2015) e allo sviluppo di azioni di prevenzione e contrasto alle forme di dipendenza dal gioco d’azzardo lecito (D. Dirig. reg. n. 1934 del 2015). Più di recente,  nel bando relativo alla concessione di contributi per l’apertura di attività in franchising del commercio, della ristorazione e dei servizi è stato espressamente previsto il divieto di installazione di giochi d’azzardo (D. Dirig. reg. 26-1-2016 n. 412).

La normativa delle altre regioni. Nella stessa direzione si pongono sostanzialmente anche le leggi del Friuli Venezia Giulia (n. 1 del 2014, così come modificata dalle leggi n. 33 del 2015 e n. 26 del 2017), dell’Abruzzo (n. 40 del 2013), della Basilicata (n. 30 del 2014, così come da ultimo modificata dalla legge n. 5 del 2016), dell’Emilia Romagna (n. 5 del 2013), del Lazio (n. 5 del 2013), della Liguria (n. 17 del 2012 e n. 18 del 2012), della Puglia (n. 43 del 2013), della Toscana  (n. 57 del 2013, così come modificata dalla legge n. 85 del 2014), dell’Umbria (legge n. 21 del 2014, da ultimo modificata dalla legge n. 7 del 2016), della Valle d’Aosta (legge n. 14 del 2015), la legge provinciale del Trentino n. 13 del 2015 (la materia era prima disciplinata dalla legge n. 9 del 2000), del Piemonte (legge n. 9 del 2016, sulla quale vedi questa scheda; in precedenza il Piemonte aveva inserito disposizioni in materia nell’ambito della legge finanziaria per il 2014 – n. 1 del 2014, art. 7) e, da ultimo, il Molise (legge n. 20 del 2016). Anche il Veneto ha inserito le norme all’interno della legge finanziaria (legge n. 6 del 2015, art. 20); la Campania le ha inserite all’interno di un provvedimento di rilancio e sviluppo dell’economia regionale (legge n. 16 del 2014, art. 1, commi 197 ss); per l’Alto Adige vedi le leggi provinciali sulla disciplina dei pubblici esercizi  (n. 58 del 1988 n. 13 del 1992 e n. 17 del 2012), nonché la recente legge n. 10 del 2016, che ha esteso la disciplina provinciale anche alle rivendite di generi di monopolio e agli esercizi commerciali  (art. 7)..

Per quanto riguarda specificamente gli incentivi/disincentivi tramite l’Irap, le regioni Lombardia, Piemonte, Basilicata, Umbria, Friuli Venezia Giulia hanno stabilito una riduzione dello 0,92% dell’irap per gli esercizi che effettuano la disinstallazione ed un corrispondente aumento dello 0,92% per le sale con attrezzature da gioco; la Toscana ha previsto un aumento dello 0,3% ed una riduzione dello 0,5%, mentre il Veneto solo l’addizionale dello 0,2% a carico di chi mantiene le attrezzature da gioco.  La Valle d’Aosta ha deliberato una riduzione dello 0,46 per cento per tre periodi di imposta a decorrere dal periodo di imposta in cui è conseguito il marchio regionale no slot (legge n. 19 del 2015). La legge del Trentino prevede l’erogazione dei contributi previsti dalla normativa provinciale per gli investimenti a favore delle imprese siano attribuiti solo agli esercizi in cui non sono collocati gli apparecchi da gioco e contributi fino al 50 per cento delle penali previste a carico degli esercenti che interrompono il contratto di noleggio (legge n. 21 del 2015, art. 32) . Forme di premialità per gli esercizi no slot sono previsti anche dalla normativa di Emilia Romagna, Campania (vedi anche l’art. 12 della legge regionale n. 1 del 2016 che prevede un apposito registro degli esercizi no slot), Friuli Venezia Giulia (art. 5) e Piemonte (vedi art. 4).

Alcune leggi regionali e provinciali (Abruzzo, Lazio, Liguria, Alto Adige, Piemonte) prevedono una distanza minima di 300 metri dai “luoghi sensibili” (nella legge del Piemonte la distanza sale a 500 metri per i comuni sopra i 5.000 abitanti; anche le leggi dell’Umbria e del Friuli Venezia Giulia introducono la distanza di 500 metri); e le leggi del Trentino, del Friuli Venezia Giulia e del Piemonte autorizzano i comuni a vietare l’installazione di slot machine in alcune aree circoscritte per motivi legati alla sicurezza urbana, alla qualità del contesto urbano, alla viabilità e all’inquinamento acustico; mentre la legge dell’Alto Adige autorizza la Giunta ad individuare ulteriori “luoghi sensibili” presso i quali non possono essere aperte sale da gioco. La legge della Valle d’Aosta subordina l’aumento degli apparecchi negli esercizi già autorizzati al rispetto della normativa sulle distanze minime; la stessa legge consente ai comuni di deliberare sugli orari di apertura e di disporre agevolazioni tariffarie per gli esercizi “no slot”. E’ importante sottolineare che le leggi provinciali del Trentino e dell’Alto Adige prevedono la possibilità di rimuovere anche gli apparecchi installati prima dell’entrata in vigore della normativa: e ciò ha consentito la rimozione da parte dei sindaci anche delle attrezzature nelle sale da gioco che già godevano di un’autorizzazione (come confermato da successive sentenze dei giudici amministrativi (vedi infra). La legge della Liguria stabilisce invece una durata quinquennale anche delle autorizzazioni esistenti (che decorre dalla data di entrata in vigore della legge), al termine del quale tutti gli esercizi devono adeguarsi alla disciplina regionale. Analogamente, la legge del Piemonte prevede un’applicazione progressiva della disciplina sul distanziometro.

Disposizioni limitative in materia di pubblicità delle sale da gioco che prevedono vincite in denaro sono contenute in alcune leggi regionali (ad esempio Lazio, Toscana, Liguria).

Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto sulle slot machine per bambini – i c.d. ticket redemptions (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19), cioè sugli apparecchi e congegni per il gioco lecito, in particolare quelli meccanici ed elettromeccanici, attivabili con moneta, con gettone ovvero con altri strumenti elettronici di pagamento, che possono distribuire tagliandi direttamente e immediatamente dopo la conclusione della partita: è previsto in fatti il divieto per i minori di anni 18 di utilizzare gli apparecchi e congegni per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 7, lettera c-bis), del regio decreto n. 773/1931: in tal caso è prevista per gli esercenti la sanzione di 500 euro. Nello stesso senso anche la Regione Basilicata (legge regionale n. 5 del 2016, art 85). Mentre la legge provinciale n. 10 del 2016 dell’Alto Adige ha previsto il divieto di installazione presso rivendite di generi di monopolio ed esercizi pubblici, degli apparecchi che distribuiscano premi “sia pure sotto forma di punti spendibili online, o altri vantaggi, anche se non monetari”. Tali disposizioni non sono state oggetto d’impugnativa da parte del Governo.

Alcune Regioni (come Basilicata, Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana e Campania) hanno istituito infine un apposito Osservatorio sul gioco d’azzardo; la Puglia (la legge n. 40 del 2016 stanzia 50.000 euro annui per il suo Osservatorio, cfr. art. 43) ha indetto anche una giornata dedicata al tema “contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo” presso tutti gli istituti scolastici e universitari.  La Regione Piemonte ha previsto una periodica valutazione della concreta attuazione della normativa regionale.

  1. I poteri dei comuni

Introduzione. Le amministrazioni comunali hanno individuato varie modalità per regolamentare la materia e contrastare la forte diffusione nel territorio delle sale da gioco ed il fenomeno della dipendenza da gioco. Una disciplina organica è stata dettata ad esempio dal comune di Genova, che ha emanato un apposito regolamento, in attuazione della legge regionale n. 18 del 2013 (delibera n. 21 del 2013) sulle licenze e le autorizzazioni di competenza comunale relative all’esercizio di giochi leciti, volto introdurre limitazioni all’apertura di locali adibiti al gioco (in particolare attraverso l’individuazione di ulteriori ”luoghi sensibili” e la fissazione di orari massimi di apertura): alcune disposizioni sono state però ritenute illegittime dal Tar Liguria – sentenza del n. 189 del 2014 (per approfondimenti leggi questa scheda). Un altro intervento organico è stato approvato recentemente dal Comune di Napoli, in attuazione della legge regionale Campania n. 16 del 2014, con riferimento anche alle sale scommesse, che tra l’altro prevede l’espresso divieto dell’esercizio di tali attività in alcune aree del centro Storico (delibera n. 74 del 2015, leggi questa scheda). Ma interventi si registrano in tantissimi comuni con misure volte, da un lato, a contenere la diffusione nel territorio delle sale da gioco, incidendo sulla collocazione delle sale da gioco e, dall’altro, a limitare gli orari di apertura e a dettare una serie di ulteriori prescrizioni a carico degli esercenti (vedi ad esempio le misure adottate dal comune di Bergamo) . Nelle delibere delle amministrazioni locali sono anche contenute disposizioni volte a precisare le caratteristiche dei locali da destinare a sale giochi e scommesse e la loro ubicazione, anche al fine di valutarne l’impatto sulla viabilità (vedi ad esempio il recente regolamento del comune di Ravenna).

L’azione dei comuni si è scontrata con le forti resistenze degli esercenti le sale da gioco che hanno presentato numerosi ricorsi ai giudici amministrativi ovvero al Capo dello Stato (accompagnate spesso da richieste di risarcimento milionarie), ciò che ha dato luogo a contrastanti decisioni da parte dei tribunali amministrativi regioni. Va sottolineata peraltro la significativa evoluzione della giurisprudenza in materia, alla luce delle più recenti pronunce della Corte costituzionale (vedi la sentenza n. 300 del 2011, la sentenza n. 220 del 2014 e, da ultimo, la sentenza n. 108 del 2017 – sulla quale leggi questa scheda), che hanno largamente legittimato gli interventi dei comuni in questo particolare settore.

La redistribuzione sul territorio delle sale da gioco. Una prima tipologia di intervento riguarda la collocazione delle sale gioco. Il contenzioso si è incentrato soprattutto sulla questione delle distanze minime dai luoghi “sensibili” che, come detto, sono state precisate da molte leggi regionali e provinciali, legittimando così l’intervento dei comuni, che non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate (un’ampia ricostruzione della giurisprudenza in materia è contenuta nelle sentenze del Consiglio di Stato n. 5251 del 2014, n. 3778 del 2015 e, da ultimo, n. 579 del 2016). In senso contrario si è espresso recentemente il Tar Lecce, che ha sottoposto alla Corte Costituzionale la questione di costituzionalità dell’art. 7 della legge della regione Puglia n. 43/2013 sulla distanza minima da rispettare per le nuove installazioni, in quanto in contrasto con i principi del D.L. Balduzzi e l’attribuzione all’Agenzia delle dogane della definizione dei criteri per una nuova ricollocazione delle sale da gioco nel territorio (ordinanza n. 2529 del 2015). Ma la Corte ha giudicato infondata la questione di costituzionalità, ribadendo il proprio orientamento sulla legittimità delle misure di contenimento della ludopatia previste dalla normativa regionale, che trovano giustificazione nei poteri riconosciuti dalla Costituzione nella materia della tutela della salute: e la mancata definizione a livello nazionale di regole valide per tutte le regioni – come quelle previste dal decreto legge Balduzzi o dalla legge di stabilità per il 2016 – non possono costituire un ostacolo all’approvazione di norme specifiche a livello regionale sulle distanze minime dai luoghi sensibili (sentenza n. 108 del 2017, leggi anche questa scheda). Vanno peraltro segnalate le sentenze dei giudici amministrativi che hanno considerato illegittimi i provvedimenti adottati dalle amministrazioni comunali quando l’estensione dei luoghi sensibili – anche se prevista dalla legge regionale di riferimento – preclude di fatto l’apertura di sale giochi nel territorio (vedi in tal senso le sentenze del Tar Bolzano nn. 300 e 301 del 2016 e del Tar Firenze n. 715 del 2017). Ed il Tar di Pescara ha sollevato la questione della legittimità costituzionale della legge Abruzzo n. 40 del 2013, nella parte in cui include le caserme militari nell’ambito dei luoghi sensibili (sentenza n. 1184 del 2017).

In generale, gli strumenti previsti dalla normativa vigente si sono pertanto rivelati efficaci per contrastare l’apertura di nuove sale da gioco, in data successiva all’entrata in vigore delle normative regionali (così come l’esercizio nel territorio italiano dell’attività di scommesse e giochi da soggetti di altri paesi europei privi del titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana: sentenze Tar Lazio n. 1846 del 2014 e Tar Liguria n. 1051 del 2016): il Tar di Genova, ad esempio, ha respinto il ricorso del titolare di due sale giochi, che avevano ottenuto l’autorizzazione poco dopo l’entrata in vigore della legge regionale ligure, contro l’ordinanza di chiusura disposta dal comune di La Spezia (sentenze nn. 1052 e 1053 del 2016; sullo stesso tema vedi anche le sentenze nn. 22 e 335 del 2015 del Tar Bolzano e quelle del Tar Veneto n. 610 e 615 del 2017). Al contrario, hanno di norma incontrato ostacoli i provvedimenti limitativi riguardanti esercizi già autorizzati allo svolgimento dell’attività prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali, che sono stati di norma annullati dal giudice amministrativo. Un’eccezione è costituita, come già detto, dai provvedimenti assunti dai comuni del Trentino Alto Adige, in attuazione delle leggi provinciali. Sul punto si è espresso anche  il Tar di Bolzano, affermando che i titolari delle sale da gioco non possono vantare alcun affidamento “al mantenimento degli apparecchi da gioco, avendo il legislatore, con una norma sopravvenuta, ritenuto contraria all’interesse pubblico la messa a disposizione di tali giochi negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 dai luoghi che lo stesso legislatore ha individuato come sensibili… ed è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che la scelta risponda a criteri di ragionevolezza e non siano contraddetti principi e valori costituzionali” (sentenza n. 22 del 2015, che conferma l’orientamento già assunto in passato dallo stesso Tar; più di recente, vedi la sentenza n. 341 del 2016, che ha respinto il ricorso avverso il provvedimento di decadenza dell’autorizzazione di una sala gioco situata a meno di 300 metri da alcuni istituti scolastici – il Consiglio di Stato con ordinanza n. 609 del 2017 ha peraltro sospeso l’esecutività di tale sentenza, in attesa di decidere nel merito il ricorso, decidendo successivamente di richiedere una perizia tecnica sugli effetti della normativa della provincia di Bolzano sul segmento di mercato delle sale da gioco e sul comportamento dei giocatori; la legittimità della legge provinciale è stata ribadita anche dalle recenti sentenze dello stesso Tar nn. 10, 14, 15 e 16 del 2017; vedi anche le sentenze nn. 301 e 302 del 2016, che però hanno considerato illegittimi i provvedimenti della Giunta con i quali sono stati identificati ulteriori luoghi sensibili: su questo aspetto vedi più diffusamente questa scheda). Nello stesso senso anche le sentenze Tar Lazio n. 7700 del 2013 e n. 3122 del 2014). Un’altra eccezione è rappresentata dai provvedimenti assunti dalle Amministrazioni liguri in attuazione della legge regionale n. 17 del 2012 (vedi ad esempio il regolamento del Comune di Ventimiglia, riportato nella sezione Buone prassi amministrative)

Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto nuovamente su questo specifico aspetto, modificando la legge n. 1 del 2014 (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19): la distanza minima si applica ora ai casi di apertura di sale giochi o “nuova installazione” di apparecchi, specificando che per “nuova installazione” si intende il collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data successiva alla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione della deliberazione della Giunta regionale in materia; inoltre è di norma equiparata alla “nuova installazione” il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività (leggi questa scheda). E il Tar di Trieste (sentenza n. 99 del 2016) ha ritenuto conforme alla Costituzione e ai principi comunitari tale disposizione, rigettando il ricorso di un esercente (leggi anche questa scheda). Diversamente, la regione Basilicata, con un recente provvedimento (legge n. 5 del 2016, art. 84) ha disposto l’adeguamento entro il 31 dicembre 2016 alla normativa generale anche da parte degli esercizi già in possesso della licenza. E una specifica disciplina transitoria è prevista anche dalla legge del Piemonte.

Va sottolineato peraltro che il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 579 del 2016, ha sottolineato che l’esistenza di una precedente autorizzazione non può giustificare una deroga permanente ad una normativa successiva volta a tutela il bene della salute pubblica: sarà compito delle Amministrazioni competenti individuare le soluzioni più idonee a consentire quella “progressiva ricollocazione” cui fa riferimento anche il c.d. decreto Balduzzi. E nello stesso senso le sentenze del Tar di Genova nn. 374 e 1045 del 2016, che hanno affermato la piena legittimità dei regolamenti dei comuni di Ventimiglia e Genova, sottolineando anche che l’applicazione della legge può determinare effetti negativi sulla libertà di iniziativa economica di singoli operatori che in ogni caso non deve svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, ai sensi dell’art. 41 della Costituzione.

Va inoltre segnalato l’utilizzo dello strumento urbanistico da parte di alcune amministrazioni locali proprio per preludere l’insediamento di sale gioco all’interno dei centri storici o in determinate aree urbane (vedi ad esempio le disposizioni approvate dal Comune di Reggio Emilia). E tali previsioni sono state giudicate pienamente legittime da parte dei giudici amministrativi (vedi ad esempio le sentenze del Tar Toscana nn. 1250 del 2015 e 27 del 2017 e quella del Tar Campania n. 1567 del 2017; vedi anche gli approfondimenti compiuti dal Consiglio di Stato – sentenza n. 2598 del 2017 – in merito ai poteri spettanti alle amministrazioni comunali in materia di “governo del territorio”).

Per un approfondimento dell’intera tematica della ricollocazione delle sale da gioco, anche con rifermento alla problematica specifica delle sale scommesse, leggi questa scheda, con un’ampia ricostruzione della giurisprudenza.

Gli orari di apertura. Una seconda tipologia di intervento, oggi diffusissima, riguarda le limitazioni orarie all’apertura delle sale da gioco decise dalle singole amministrazioni comunali, adottate talora d’intesa tra le Amministrazioni limitrofe proprio al fine di evitare discipline differenziate nelle stesse aree territoriali: vedi a tale proposito l’esperienza dei comuni del Miranese, in provincia di Venezia (Scorzè, Martellago e Spinea), di quelli della provincia di Biella (Mosso, Soprana, Trivero e Valle Mosso)  e dei comuni dell’area metropolitana occidentale di Torino (Pianezza, Collegno, Grugliasco, Venaria Reale, Druento, Sangano, Alpignano, Rosta).

A tale riguardo vanno registrate le numerose sentenze che affermano le numerose sentenze che affermano la piena legittimità delle ordinanze del Sindaco ex art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, proprio al fine di contrastare il fenomeno del gioco di azzardo patologico e a tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale (vedi ad esempio le sentenze del Tar Liguria nn. 1229 e 1230 del 2016 che hanno respinto i ricorsi avverso l’ordinanza del Sindaco di Savona). Tali decisioni trovano conferma anche nell’orientamento espresso dal Consiglio di stato (sentenze nn. 4794 e 4861 del 2015): le misure in questione non sono riferibili alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione, ma alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica, sulla base di una puntuale analisi della presenza nel territorio di giocatori d’azzardo problematici e patologici. Il Consiglio sottolinea inoltre che i poteri del sindaco di regolarizzazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ex art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000 riguardino anche le sale giochi e gli esercizi in cui siano installati apparecchi di gioco lecito. Risulta peraltro essenziale che il provvedimento del sindaco sia accompagnato da un’adeguata istruttoria e da dati certi sulla rilevanza del fenomeno del gioco d’azzardo nel territorio (vedi sul punto le sentenze del Tar Lombardia n. 1237 del 2015 di annullamento dell’ordinanza del Sindaco di Bresso e del Tar Toscana n. 407 del 2017 di annullamento del regolamento del comune di Firenze; vedi anche le considerazioni del Tar Marche n. 814 del 2015 sulle diverse ordinanze emanate in materia dal comune di S. Benedetto del Tronto) . Nel caso del regolamento approvato dal comune di Genova, invece, il Tar Liguria ha annullato la disposizione sulla limitazione degli orari di apertura perché stabilita in modo rigido nel regolamento stesso, senza alcuno spazio di discrezionalità per l’ordinanza del sindaco (sentenza n. 189 del 2014). Ed il Tar del Veneto, nel ribadire la legittimità dei poteri del consiglio comunale di S. Donà di Piave anche con riferimento alla disciplina degli orari delle sale da gioco, ha peraltro ritenuto sproporzionata la limitazione della riduzione dell’orario a sole 6 ore giornaliere (sentenza n. 1346 del 2016). Nello stesso senso anche le pronunce del Tar Toscana con cui è stata dichiarata l’illegittimità del regolamento del comune di Firenze (sentenza n. 407 del 2017). Il Tar Veneto ha invece ritenuto illegittimo il ricorso all’ordinanza contingibile e urgente di cui all’art. 50, comma 4, del D.Lgs. n. 267 del 2000 che fa invece riferimento a provvedimenti temporanei volti a fronteggiare particolari emergenze (sentenza n. 606 del 2017).

Di recente, il regolamento del comune di Bergamo del giugno 2016 ha applicato le stesse fasce orarie anche per quel che concerne la vendita (diretta o tramite distributori automatici) dei biglietti delle lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo (gratta e vinci, 10 e lotto etc.) (sulle relative decisioni assunte dal Tar leggi questa scheda); nella stessa direzione si pone il regolamento del comune di Spresiano (Treviso) che si applica anche alla raccolta delle scommesse e a tutti i giochi leciti con vincita in denaro. Che si tratti di un aspetto non secondario lo conferma anche l’iniziativa della Regione Emilia Romagna volta a proibire espressamente la vendita di biglietti gratta e vinci e lotterie istantanee all’interno delle aree di vendita (edicole o bar) degli ospedali, similmente a quanto avviene per i prodotti alcoolici ed il tabacco (la circolare è riportata all’interno delle Buone prassi).

Per un approfondimento degli interventi sulla limitazione degli orari leggi anche questa scheda.

Limiti alla pubblicità. Meritano una citazione anche le iniziative volte a limitare la pubblicità del gioco d’azzardo, sulla base dell’espressa previsione contenuta in alcune leggi regionali. Il regolamento del comune di Genova, già citato, prevede il divieto di “esposizione esterne al locale di cartelli, manoscritti e/o proiezioni che pubblicizzano vincite temporali appena accadute o storiche” (artt. 9 e 16); si segnala anche il regolamento del comune di Empoli sulla “adozione” da parte di soggetti privati o pubblici delle aiuole spartitraffico e rotatorie, che prevede espressamente il divieto, per i cartelli informativi posti sulle rotatorie, di qualsiasi messaggio promozionale del gioco d’azzardo (delibera n. 5 del 2015, art. 8). Il comune di Alfonsine ha approvato una modifica al regolamento comunale sulle affissioni pubblicitarie, vietando la pubblicità del gioco d’azzardo nel territorio comunale (la delibera è riportata all’interno delle Buone prassi).

La Regione Lombardia ha sottoscritto un apposito protocollo con le aziende del trasporto pubblico locale per una forte limitazione della pubblicità dei giochi d’azzardo e la divulgazione del marchio “no slot”. Analoga iniziativa è stata adottata dal comune di Bologna, che ha anche previsto importanti limitazioni alla pubblicità del gioco d’azzardo tramite affissioni. E recentemente il comune di Ferrara ha promosso un protocollo con l’azienda dei trasporti passeggeri Emilia Romagna ed il Consorzio taxisti ferraresi in cui si prevede la rinuncia a mettere sui mezzi messaggi pubblicitari inerenti il gioco d’azzardo.

(Sul tema della pubblicità vedi più diffusamente questa scheda)

I requisiti dei locali. Un’altra tipologia di intervento riguarda le caratteristiche degli esercizi commerciali in cui si pratica il gioco d’azzardo, con riferimento sia al rispetto delle norme in materia di inquinamento acustico, barriere architettoniche, sorvegliabilità dei locali etc, ma anche alla loro superficie minima, ai parcheggi, al divieto di oscuramento delle vetrine. Vedi ad esempio la sentenza del Tar Genova n. 1045 del 2016, che ha ritenuto legittimo il provvedimento di chiusura adottato dall’Amministrazione con riguardo anche alla dimensione insufficiente dei parcheggi rispetto a quanto previsto dal regolamento comunale e la sentenza del Tar veneto n. 1346 del 2016, che ha respinto il ricorso nei confronti delle disposizioni del regolamento comunale di S. Donà di Piave che disciplinano la visibilità dall’esterno dei locali e la tipologia degli arredi. Per approfondimenti leggi questa scheda.

Gli incentivi. Vanno anche segnalate le misure volte a favorire la disinstallazione (o la non installazione) di slot machine all’interno degli esercizi pubblici, anche sulla base di disposizioni contenute nelle leggi regionali. Si possono ricordare, ad esempio, i contributi una tantum previsti dal comune di Budoni (Olbia) oppure le delibere per la riduzione della tassa rifiuti adottate da diversi comuni (vedi ad esempio la delibera del comune di SolieraModena). Il comune di Oristano ha promosso un bando per la concessione di contributi agli esercizi che si impegnano a rimuovere slot machine e videolottery dai propri locali, per un importo massimo di 800 euro, a compensazione di altri tributi locali (Tari, Tasi, Imu). Vedi anche la delibera del comune di Sassari e quella del comune di Pistoia (riportata nelle Buone prassi amministrative) che esclude espressamente dai contributi previsti per istituzioni religiose, centri sociali, ricreativi e culturali per le opere di urbanizzazione secondaria in caso di installazione di slot machine.

Un’impostazione innovativa è quella dell’Amministrazione di Pavia, che si è distinta negli ultimi anni per i provvedimenti volti a ridurre drasticamente il numero delle slot machine: con il progetto “Quartieri no slot” il comune promuove feste di quartiere, che vedono al centro 25 locali (bar e ristoranti) che hanno rinunciato alle macchinette, permettano loro di compensare la perdita degli introiti relativi.

L’attività di informazione e sensibilizzazione. Molti enti locali continuano a svolgere un’intensa attività informativa sui rischi del gioco d’azzardo, in particolare negli istituti scolastici. Merita una segnalazione particolare il progetto “Al lavoro non t’azzardare”, promosso dal comune di Casalecchio di Reno, finalizzato ad un’azione di prevenzione e cura all’interno dei luoghi di lavoro (riportato nella sezione Buone prassi).

Il tema delle sanzioni. Molti dei provvedimenti comunali disciplinano anche la materia delle sanzioni, volte a contrastare le irregolarità e gli illeciti di diversa natura che vengono commessi da una parte degli operatori del settore. Ad esempio, il regolamento del comune di Napoli prevede non solo una pena pecuniaria (pari a 500 euro) per il mancato rispetto della normativa comunale ma anche, in caso di ripetute violazioni, la sospensione dell’attività ovvero, nei casi più gravi, la decadenza dell’autorizzazione; restano ovviamente ferme le altre sanzioni, anche penali, previste dal testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza e dalle altre leggi in materia (art. 25).

Anche a tale riguardo può essere utile citare alcune sentenze dei giudici amministrativi. In particolare, il Tar Milano (sentenze nn. 660, 661 e 816 del 2017) ha respinto i ricorsi di tre esercenti avverso i provvedimenti di sospensione deliberati dal comune di Milano a seguito dell’accertamento in diverse situazioni dell’apertura dei locali oltre i limiti di orario stabiliti dalla disciplina comunale. Al riguardo il Tar afferma la legittimità della disposizione sulla sanzione accessoria della sospensione dell’attività (“in caso di particolare gravità e recidiva ….. qualora la violazione delle disposizioni sia stata commessa per due volte in un anno, anche se il responsabile ha proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione”): in base al testo unico di pubblica sicurezza, infatti, è possibile sospendere la licenza non solo nel caso di abuso del titolo ma anche per la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio. Nel caso specifico, trattandosi di più violazioni commesse con più azioni – come risulta dai numerosi verbali di accertamento – non può applicarsi il regime del “cumulo giuridico” tra sanzioni, che riguarda invece violazioni plurime ma commesse con un’unica azione od omissione. Nello stesso senso il Tar Brescia che ha respinto il ricorso nei confronti del provvedimento di sospensione del comune di Mantova per ripetute violazioni della disciplina sugli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco (sentenza n. 450 del 2017). Orientamento difforme è stato espresso dal Tar Napoli (sentenza n. 3125 del 2017) che ha giudicato illegittima la sospensione di 60 giorni disposta dall’Amministrazione comunale per alcune violazioni dell’orario di apertura in quanto “manifestamente sproporzionata” rispetto alla gravità degli illeciti.

Rimangono in ogni caso ferme le competenze in materia della Questura. Il Tar Bologna (sentenza n. 410 del 2017) ha respinto il ricorso di un esercente avverso la revoca della licenza disposta dalla Questura: richiamando una precedente sentenza del Consiglio di Stato (n. 7185 del 2010), si precisa che la Questura è abilitata a tale provvedimento non solo per la violazione delle disposizioni di legge a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (nel caso in esame, affidamento della responsabilità della sala a persona, diversa dal titolare, non in possesso del permesso di soggiorno) ma anche delle normative disposte a livello regionale e locale a salvaguardia tutela della salute pubblica (nel caso specifico, il ripetuto mancato rispetto dei limiti orari e dell’obbligo, disposto dalla regione, di formazione del personale per il riconoscimento del gioco compulsivo e permettere  di individuare frequentatori della sala giochi che manifestino comportamenti anomali).

6. Considerazioni finali.

Il quadro normativo sopra descritto evidenzia la definizione di una complessa serie di interventi, messi in atto da molte Amministrazioni regionali e locali, per contrastare la crescita incontrollata dell’offerta da gioco e la diffusione della ludopatia nel nostro Paese; e tali interventi hanno di norma superato il vaglio di legittimità dei giudici amministrativi, chiamati a pronunciarsi sulle istanze di annullamento presentate dagli esercenti, anche attraverso il ricorso straordinario al Capo dello Stato (a quest’ultimo riguardo, vedi le interessanti considerazioni contenute nella decisione del Consiglio di Stato n. 3323 del 2015 relativa al regolamento del comune di Anacapri, che ha espresso parere negativo sul ricorso, nonostante il diverso avviso del Ministero dell’Economia). Peraltro, proprio l’eterogeneità degli interventi di contrasto della ludopatia nelle diverse aree del territorio nazionale renderebbe auspicabile che dal dibattito parlamentare in corso e nella definizione delle linee guida da parte della Conferenza unificata Stato autonomie locali emergesse un orientamento volto a recepire in un’organica disciplina nazionale le esperienze più interessanti realizzate a livello regionale e locale.  

In sede di Conferenza unificata si è registrato un aspro confronto, in quanto le proposte iniziali del Governo sono state ritenute del tutto insoddisfacenti. Nel corso del tempo sono state introdotte alcune significative novità: peraltro anche l’ultimo documento illustrato dal Governo non è esente da rilevi critici, come sottolineato da Mettiamoci in gioco: in particolare desta preoccupazione la previsione di punti gioco (dotati di certificazione di livello “A”) sottratti alle discipline restrittive adottate da regioni e comuni: la genericità dei requisiti per rientrare nella classe “A” lascerebbe infatti spazio ad un numero assai elevato di “mini-casinò”, in contrasto con l’esigenza di una forte riduzione dell’offerta di gioco; in generale appare fortemente compressa l’autonomia degli enti locali sia per quanto riguarda la collocazione dei punti di gioco (ad esempio la distanza minima dai luoghi sensibili è ridotta a 150 metri e è applicabile solo alle nuove sale da gioco) che gli orari (si propone un orario di apertura di 18 ore giornaliere) e non vengono affrontati temi essenziali come quelli del divieto di pubblicità e del gioco on line. Contestualmente, appare necessario recepire senza ulteriori indugi le numerose proposte avanzate dalla Commissione di inchiesta Antimafia, volte a contrastare la forte presenza delle organizzazioni criminali in questo settore.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    (ultimo aggiornamento 21 luglio 2017)