Lotta alla ludopatia: gli interventi per contenere la diffusione delle sale da gioco

Premessa. Nell’ambito degli interventi di contrasto della ludopatia messi in atto da Stato, Regioni ed autonomie locali (leggi questa scheda), un’attenzione particolare meritano non solo gli interventi di limitazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali (per questo specifico aspetto clicca qui) ma anche i provvedimenti adottati da molte Regioni e comuni, finalizzati a contenere la diffusione nel territorio delle sale da gioco e provvedere ad una loro ricollocazione.

L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha dato luogo ad un elevatissimo contenzioso e la giurisprudenza dei giudici amministrativi in materia è molto controversa, anche se si registra negli ultimi anni una notevole evoluzione, soprattutto in seguito ai nuovi orientamenti espressi dalla Corte costituzionale, che ha riconosciuto la competenza di Regioni e comuni a regolamentare autonomamente ogni misura riguardante le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi leciti, con particolare riferimento alle fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché nonché l’ordinato impatto sul territorio dell’afflusso degli utenti alle sale da gioco; non si determina perciò alcuna sovrapposizione con le attribuzioni del questore circa il rilascio della licenza di pubblica sicurezza  che rivestono profili attinenti al concreto pericolo di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico (vedi le sentenze della Corte costituzionale n. 300 del 2011 e n.220 del 2014,  all.ti 1 e 2).

Il dibattito sulle distanze minime dai luoghi “sensibili”. Il c.d. decreto Balduzzi (decreto legge n. 158 del 2012, convertito nella legge n. 189 del 2012) aveva previsto una progressiva ricollocazione delle sale con gli apparecchi da gioco “che risultano territorialmente prossimi a istituti  scolastici  primari  e  secondari,  strutture sanitarie ed ospedaliere, luoghi di culto. In assenza del decreto attuativo dell’Agenzia delle dogane sui  ”luoghi sensibili”, diverse regioni e comuni hanno disciplinato la materia, prevedendo in molti casi una distanza minima di 500 metri dai “luoghi sensibili”; alcune leggi regionali e provinciali (Abruzzo, Liguria, Trentino Alto Adige) prevedono una distanza inferiore (300 metri), mentre secondo la legge Veneto sono i comuni a determinare la distanza minima; nel caso della normativa di Liguria, Basilicata, Lombardia, Puglia, Toscana, Umbria, Val d’Aosta, Friuli Venezia Giulia e Trentino, inoltre, è attribuita ai comuni la facoltà di individuare ulteriori luoghi “sensibili”. E la legge della Puglia estende l’applicazione dei vincoli previsti per le sale con slot machine ad “ogni altra tipologia di offerta di gioco con vincita in denaro” (ricomprendendo così anche le sale per la raccolta delle scommesse, come consente anche la legge della Toscana) (per i testi delle leggi regionali e provinciali sulle competenze dei comuni clicca qui).

Si registrano conseguentemente numerosi provvedimenti dei comuni: nel regolamento del comune di Genova, ad esempio, sono inseriti tra i luoghi sensibili le “attrezzature balneari e spiagge”, nonché i “giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati”  ed è stato introdotto il divieto di aprire agenzie per la raccolta di scommesse, sale VLT e di installare giochi con vincita in denaro nel raggio di 100 metri da “sportelli bancari, postali o bancomat” e da “agenzie di prestiti di pegno o attività in cui si eserciti l’acquisto di oro, argento od oggetti preziosi” .  Scelte analoghe sono contenute nel regolamento recentemente approvato dal comune di Napoli (leggi questa scheda) e nel nuovo regolamento del comune di Portici, che già aveva introdotto sin dal 2007 disposizioni limitative relative alle sale giochi. Il comune di Spino D’Adda (Cremona) ha precisato puntualmente nella delibera della Giunta i luoghi “sensibili” nel territorio comunale (istituti scolastici, impianti sportivi, luoghi di aggregazione giovanile, includendo nell’elenco anche i parchi etc); e analoga scelta è stata compiuta dal comune di Missaglie (Lecco).

Contro tali provvedimenti sono stati presentati numerosissimi ricorsi da parte dei titolari degli esercizi commerciali, che, in base alla più recente giurisprudenza, sono stati di norma respinti da Tar e Consiglio di Stato, proprio facendo riferimento alle competenza espressamente loro attribuite dalle leggi regionali (vedi in tal senso la sentenza Tar Friuli Venezia Giulia  n. 392 del 2015 e quella del Consiglio di Stato n. 5251 del 2014): ed i limiti alla libera iniziativa privata sono giustificati da ragioni imperative di interesse generale, come la dissuasione dei cittadini da una spesa eccessiva legata al gioco. Si viene così ad instaurare un regime di competenza “concorrente” degli organi del Ministero dell’Interno per i profili autorizzativi di cui alla legge nazionale e dell’Amministrazione comunale in ordine all’applicazione degli ulteriori profili della legge regionale come, ad esempio, quelli sulla distanza dai luoghi sensibili (vedi da ultimo la sentenza del Tar Toscana n. 388 del 2016 che ha riaffermato la piena legittimità del provvedimento di chiusura di una sala da gioco adottato dal comune di Pieve a Nievole).

Secondo alcuni giudici amministrativi, in assenza di una precisa disposizione regionale, l’adozione da parte dei singoli comuni di norme in materia sarebbe invece illegittima, a meno di ricorrere ad ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco per i soli casi di situazioni di effettiva emergenza (così il Tar Veneto n. 578 del 2013); secondo il Tar Bologna, nel caso dell’Emilia Romagna, la pianificazione delle sale da gioco e la riallocazione di quelle prossime a siti sensibili apparterrebbe comunque all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli, in quanto la stessa legge regionale fa riferimento al decreto-legge n. 158 del 2012 (così le sentenze del Tar Emilia Romagna nn. 396 e 407 del 2015 e n.976 del 2014 con riferimento ai provvedimenti adottati dai comuni di Bologna e di Comacchio (Fe). Peraltro il Consiglio di Stato, nella recente sentenza n. 579 del 2016 ha contestato la ricostruzione del Tar Emilia Romagna, riaffermando la competenza dell’amministrazione comunale a disciplinare la materia in assenza del decreto ministeriale di cui al d.l. n. 158: nel caso specifico, il Consiglio di Stato non ha ritenuto peraltro legittima la previsione del regolamento di polizia urbana, che prevede una distanza di 1.000 metri dai luoghi sensibili, in quanto un incremento così sensibile della distanza minima – rispetto a quanto previsto in altre regioni – non è stato adeguatamente motivato dal comune di Bologna (di recente la distanza di 1.000 metri è stata inserita all’interno del regolamento del comune di Caerano S. Marco – Treviso, clicca qui).

Nuove e vecchie sale da gioco. In generale, gli strumenti previsti dalla normativa vigente si sono perciò rivelati efficaci per contrastare l’apertura di nuove sale da gioco, così come l’esercizio nel territorio italiano dell’attività di scommesse e giochi da soggetti di altri paesi europei privi del titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana (vedi sentenza Tar Lazio n. 1846 del 2014): ad esempio, il Tar Lombardia ha respinto il ricorso di una società in quanto la certificazione dell’installazione da parte dell’Amministrazione dei monopoli è comunque successiva all’entrata in vigore della normativa regionale in materia (vedi la sentenza n. 1620 del 2015, nonché le sentenze dello stesso Tar Lombardia n. 1895 del 2015 e n. 1366 del 2016). Analogamente, il Consiglio di Stato ha rilevato che il possesso della  sola autorizzazione della questura, prima dell’entrata in vigore della normativa della Lombardia (in seguito alle modifiche di cui alla legge n. 11 del 2015), non costituisce titolo sufficiente all’installazione di nuove attrezzature in assenza della presentazione della Scia e del collegamento telematico (Cds n. 4593 del 2015 di riforma della sentenza Tar Lombardia n. 149 del 2015).

Discorso diverso è quello degli esercizi già attivi prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali, per i quali le nuove disposizioni non sono di norma applicabili (vedi sul punto anche la sentenza del Tar Bologna n. 597 del 2016).

Fanno eccezione, ad esempio, le leggi provinciali del Trentino (n. 13 del 2015) e dell’Alto Adige (n. 17 del 2012) che consentono la rimozione entro anche degli apparecchi installati prima dell’entrata in vigore della normativa; e la legge Alto Adige n. 13 del 2013 prevede altresì una durata quinquennale, a partire dal 2011, delle autorizzazioni per gli esercizi esistenti (cfr. art. 1). Sul tema si sono pronunciati anche i giudici amministrativi, che hanno pienamente legittime le misure adottate: i titolari delle sale da gioco non possono vantare alcun affidamento “al mantenimento degli apparecchi da gioco, avendo il legislatore, con una norma sopravvenuta, ritenuto contraria all’interesse pubblico la messa a disposizione di tali giochi negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 dai luoghi che lo stesso legislatore ha individuato come sensibili… ed è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che la scelta risponda a criteri di ragionevolezza e non siano contraddetti principi e valori costituzionali” (sentenza Tar Bolzano n. 22 del 2015, che conferma l’orientamento già assunto in passato dallo stesso Tar; nello stesso senso anche le sentenze Tar Lazio n. 7700 del 2013 e n. 3122 del 2014; più di recente la sentenza n. 335 del 2015 del Tar Bolzano, secondo la quale la norma determina la risoluzione, di diritto, dei contratti in contrasto, senza che il titolare della licenza possa ad una eventuale inerzia del concessionario). Sul punto si è espresso anche il Consiglio di Stato, evidenziando che le disposizioni della legge provinciale “ non incidono direttamente sulla individuazione e sulla installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni e, dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate. E alla disposizione va attribuita natura di norma d’interpretazione autentica (sentenza n. 4498 del 2013). Il mancato ottemperamento alle richieste di rimozione degli apparecchi, avanzate dall’amministrazione comunale, può giustificare il provvedimento di sospensione della licenza (in tal senso la sentenza del Tar Bolzano n. 359 del 2015). Sulla durata quinquennale delle autorizzazioni riferite ad esercizi preesistenti vedi le considerazioni contenute nella sentenza del Tar Bolzano n. 199 del 2016.

Appare evidente, come sottolineato recentemente dal Consiglio di Stato (sentenza n. 579 del 2016) che l’esistenza di una precedente autorizzazione non può giustificare una deroga permanente ad una normativa successiva volta a tutela il bene della salute pubblica: sarà pertanto compito delle Amministrazioni competenti dettare una disciplina transitoria volta ad individuare le soluzioni più idonee per consentire quella “progressiva ricollocazione” cui fa riferimento anche il c.d. decreto Balduzzi. Molto interessante, a questo riguardo, è la recente sentenza del Tar Genova (n. 734 del 2016) che ha respinto le questioni di legittimità costituzionale della legislazione ligure (n. 17 del 2012), che stabilisce un termine di 5 anni perché gli esercizi con licenza si adeguino alle disposizioni sul “distanziometro”: non siamo infatti in presenza di norme retroattive, ma solo di disposizioni volti ad assicurare la progressiva applicazione di misure ragionevoli per prevenire e contenere la ludopatia attraverso l’individuazione di una serie di luoghi normalmente frequentati dalle fasce deboli della popolazione potenzialmente vittime della ludopatia. E i 5 anni di validità della licenza rappresentano un tempo congruo per reperire un altro sito ove collocare la propria attività: anche alla luce della giurisprudenza comunitaria, non si può invocare un presunto diritto a gestire in modo permanente, senza limiti temporali, un’attività economica nel settore dei giochi, sulla base di una licenza già autorizzata, in presenza di misure volte a tutelare un bene costituzionalmente protetto come quello della salute.

Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto nuovamente su questo specifico aspetto, modificando la legge n. 1 del 2014 (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19): la distanza minima si applica ora ai casi di apertura di sale giochi o “nuova installazione” di apparecchi, specificando che per “nuova installazione” si intende il collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data successiva alla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione della deliberazione della Giunta regionale in materia; inoltre è equiparata alla “nuova installazione” il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività. Sul punto si è espresso il Tar di Trieste, che ha respinto il ricorso di un esercente nei confronti del provvedimento del comune di Udine, il quale aveva negato l’autorizzazione al trasferimento di sede, in quanto la nuova collocazione non rispettava i parametri fissati dalla legge regionale n. 1 del 2014 (sentenza n. 99 del 2016).

Anche il regolamento del comune di Napoli, sopra citato, si applicherà nel giro di 5 anni anche agli esercizi già in possesso della relativa autorizzazione. E, recentemente, anche la regione Basilicata, con un recente provvedimento (legge n. 5 del 2016, art. 84) ha disposto l’adeguamento entro il 31 dicembre 2016 alla normativa generale anche da parte degli esercizi già in possesso della licenza. Nella stessa direzione la legge della Regione Piemonte n. 9 del 2016, che prevede l’applicazione progressiva della disciplina sul “distanziometro” anche alle vecchie licenze: entro 18 mesi per chi ha installato slot machine, 3 o 5 anni per le sale gioco e sale scommesse.

Le sale scommesse. La necessità di un’espressa disposizione regionale è stata ribadita dai giudici amministrativi anche con riferimento alle decisioni adottate da alcuni comuni volte ad estendere la disciplina delle distanze minime anche ai punti di raccolta delle scommesse. In tal senso di è espresso più volte il Tar Lombardia: ad esempio con la sentenza n. 706 del  2015 è stato accolto il ricorso di una società che svolgeva esclusivamente attività di raccolta delle scommesse e alla quale, secondo il giudice amministrativo, non può quindi applicarsi – come aveva fatto invece il comune di Milano con un’interpretazione estensiva – la legge regionale che fa riferimento invece solo alle attrezzature (in particolare, slot machine e videolottery) ed ai giochi di abilità senza terminale di cui all’art. 110 t.u.  (alla stessa conclusione giungono anche le sentenze nn. 449 e 1570 del 2015).

Proprio l’assenza di un’analoga disposizione della normativa della Regione Lombardia è alla base della decisione del Tar Lombardia di annullare la norma del regolamento edilizio del Consiglio comunale di Milano che dispone il divieto di apertura di sale scommesse in locali che si trovino ad una distanza inferiore di 500 metri dai luoghi sensibili individuati dalla disciplina regionale e comunale (sentenza n. 2411 del 2015; analogamente la sentenza Tar Lombardia n. 1613 del 2015 con riferimento al piano urbanistico del comune di Varese).

Utilizzo degli strumenti urbanistici e tutela dei centri storici. Per completare il quadro può essere utile ricordare la decisione del Comune di Forte dei Marmi di proibire la prosecuzione, all’interno del centro storico, delle attività di gioco d’azzardo tramite videoterminali, già autorizzate dal Questore: secondo i giudici amministrativi  è legittima la delibera del Comune in quanto attuativa di una disposizione del codice di commercio della Toscana (legge regionale n. 28/2005) secondo cui “Al fine di valorizzare e tutelare aree di particolare interesse del proprio territorio, i comuni possono sottoporre l’attività commerciale a particolari limitazioni e prescrizioni, anche individuando attività o merceologie incompatibili con le esigenze di tutela e con la natura delle aree“. L’autorizzazione per tale attività rimane valida ma solo al di fuori del centro storico (sentenza Tar Toscana n. 1578 del 2013 e successiva sentenza Consiglio di Stato confermativa n. 1861 del 2014). Anche in questo caso risulta pertanto essenziale la previsione di un’apposita disposizione a livello regionale; in caso contrario, come abbiamo visto supra per le sale scommesse, anche i provvedimenti di natura urbanistica adottati dai comuni sono destinati ad essere annullati dai giudici amministrativi.

Appare importante, da questo punto di vista, la previsione della legge della Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013 (art. 6) in base alla quale i Comuni possono dettare, nel rispetto delle pianificazioni di cui al decreto legge Balduzzi “previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco” nonché ”disciplinare, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione di cui alla legge regionale n. 20 del 2000, gli elementi architettonici, strutturali e dimensionali delle sale da gioco e delle relative pertinenze”. In attuazione di tale normativa vanno citate, tra le altre, l’esperienza del comune di Reggio Emilia (volta a rafforzare la programmazione territoriale delle sale da gioco ed attivare un sistema di controlli sul rispetto delle prescrizioni urbanistiche) nonché le limitazioni alle sale da gioco disposte dal comune di Spilamberto (Modena).

Si segnala che anche il recente regolamento del comune di Napoli, sopra citato, vieta espressamente l’esercizio del gioco in determinate aree del contro storico. Nel regolamento del comune di Spresiano (Treviso) viene invece consentita l’apertura di nuove sale gioco e sale scommesse solo nelle aree individuate dal piano regolatore comunale come zona per insediamenti commerciali e direzionali: per gli esercizi già aperti nelle altre zone è precluso qualsiasi ampliamento ad eccezione di quelli finalizzati alla messa a norma sotto il profilo igienico-sanitario, antincendio e della sicurezza.

Il divieto di utilizzo del patrimonio comunale. Va infine segnalato l’indirizzo di alcune amministrazioni volto a precludere l’utilizzo di immobili di proprietà del Comune. In tal senso si può citare il regolamento del Comune di Genova, che estende tale divieto anche agli immobili delle società partecipate, prevedendo in ogni caso la disdetta del contratto alla scadenza dei contratti in essere (art. 7). Analoga disposizione è contenuta ad esempio nel regolamento del Comune di Napoli (art. 6) ed in quello del Comune di Cremona (art. 7). Il regolamento di polizia locale del comune di Pavia (vedi la sezione Buone prassi amministrative) prevede che sale giochi e sale scommesse non possono essere ubicate in edifici vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Alcune considerazioni finali. Va infine segnalato che nella legge di stabilità per il 2016 è stato affidato alla Conferenza  unificata  Stato autonomie locali il compito di definire, entro il 30 aprile 2016 le “caratteristiche  dei  punti  di  vendita  ove  si raccoglie gioco pubblico, nonchè i criteri per la loro distribuzione e concentrazione  territoriale,  al  fine  di  garantire  i  migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e  di  prevenire  il  rischio  di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti” (art. 1, comma 936).

Alla luce di quanto illustrato, appare senz’altro auspicabile l’adozione sull’intero territorio nazionale di misure volte a  ridurre l’offerta complessiva del gioco d’azzardo (ad esempio stabilendo un numero massimo di sale giochi in rapporto al numero di abitanti di ciascuna area territoriale, come previsto dal regolamento del Comune di Reggio Emilia, art. 3) e regolamentare gli orari degli esercizi commerciali. Sarebbe a tal fine utile anche l’adozione di regole certe ed uniformi tramite una normativa nazionale, in modo da eliminare questo contenzioso ed evitare comportamenti così differenziati delle amministrazioni interessate: tutto ciò, naturalmente, a condizione che i principi di tale normativa recepiscano le esperienze più interessanti ed incisive messe in atto da Regioni ed autonomie locali (ad esempio con riguardo alle distanze minime dai luoghi sensibili), in modo da contrastare in maniera più efficace un fenomeno così grave e diffuso quale è quello della ludopatia.

                                                                                                                                                        (ultimo aggiornamento 20 luglio 2016)

All.to 1. Sentenza Corte costituzionale n. 300 del 2011

All.to 2. Sentenza Corte costituzionale n. 220 del 2014