Le limitazioni degli orari delle sale da gioco: i poteri dei comuni

Nell’ambito degli interventi di contrasto della ludopatia messi in atto da Stato, regioni ed autonomie locali (leggi questa scheda), un’attenzione particolare meritano i provvedimenti adottati da tanti comuni, di grandi e piccole dimensioni, finalizzati a ridurre gli orari di apertura delle sale da gioco (anche tramite anche l’ulteriore limite degli orari di accensione e spegnimento  dei video-giochi e slot-machine) al fine di contenere l’utilizzo degli apparecchi da gioco, soprattutto da parte dei giovani, e prevenire così la diffusione del fenomeno del gioco compulsivo (vedi ad esempio l’ordinanza del Sindaco di Milano n. 63 del 2014, allegato n. 1, e quella del Sindaco di Savona, all.to n. 2: quest’ultima specifica che nel caso in cui l’attività di somministrazione di alimenti e bevande è annessa all’attività di sala giochi si applicano anche ad essa i medesimi orari; vedi di recente l’ordinanza del sindaco di Venezia, che riporta una serie di dati sulla crescita del fenomeno nel territorio comunale; cfr. la sezione Buone prassi).

L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha trovato per lungo tempo un largo ascolto da parte dei giudici amministrativi, che hanno spesso annullato le misure di limitazione dell’orario di utilizzo degli apparecchi da gioco adottate dai comuni, ritenendo illegittime, in quanto la materia “ordine pubblico e sicurezza” rientra nella competenza esclusiva dello Stato (confronta per tutte la sentenza del Tar Piemonte n. 513 del 2011, sulla quale vedi anche infra, che aveva annullato il regolamento del comune di Verbania).

Analogamente sono state annullate dal Tar le disposizioni contenute nel regolamento in materia, approvato dal Comune di Genova, che limitavano in modo rigido gli orari di apertura degli esercizi commerciali, in quanto esse non trovavano copertura nella legge regionale né nelle disposizioni generali sui poteri del sindaco e del consiglio comunale (sentenza Tar Liguria n. 189 del 2014).

Un punto di svolta è rappresentato sicuramente dalla decisione della Corte costituzionale del 2014 (sentenza n.220 del 2014, cfr. allegato n. 3), la quale ha considerato pienamente legittimo l’utilizzo in questo campo dei poteri di ordinanza ex art. 50, comma 7, del testo unico sugli enti locali per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale. In tal senso vedi ad esempio l’ordinanza del sindaco di Verona n. 9 del 2016 che fa leva proprio sui poteri attribuiti dalla legge al sindaco in materia, pur richiamando il consenso espresso in più occasioni dal consiglio comunale e dai consigli circoscrizionali per provvedimenti di contrasto della ludopatia e le disposizioni della legge regionale veneta n. 6 del 2015.

Tale orientamento trova ora conferma in gran parte delle sentenze di Tar e Consiglio di Stato (vedi ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n. 3778 del 2015, allegato n. 4) in base alle quali l’intervento del Sindaco sulla disciplina degli orari degli esercizi in cui siano installate apparecchiature per il gioco si aggiunge all’autorizzazione del Questore (ex art. 88 del testo unico sulla pubblica sicurezza), competente per i profili di pubblica sicurezza, mentre l’intervento del Sindaco ha ad oggetto in senso lato gli interessi della comunità locale. In tale quadro le limitazioni all’attività degli esercizi commerciali trovano giustificazione, alla luce del dettato costituzionale e della normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica, nell’esigenza di prevenire il fenomeno della ludopatia tra le fasce più deboli della popolazione, in particolare gli adolescenti, ed anche di regolare i problemi di traffico e viabilità dovuti all’afflusso notevole di utenza in prossimità dei locali di gioco-scommesse. Nella citata sentenza del Consiglio di Stato si sottolinea che la disciplina adottata dal Sindaco di Salerno (ordinanze del 3 e 18 marzo 2011) prevede appositamente un orario di apertura più ristretto durante l’anno scolastico al fine di contenere il fenomeno dell’evasione scolastica: nel caso di specie, la mancata esplicitazione dei criteri da parte del consiglio comunale – comunque sempre possibile – non inficia, secondo il giudice amministrativo, la legittimità dell’ordinanza del Sindaco. Interessante anche la sentenza del Tar Venezia n. 811 del 2015, relativa all’ordinanza del Sindaco di Schio (che peraltro preclude solo l’accensione delle attrezzature ma non le restanti attività di bar e ristorazione) la quale sottolinea che tali misure, pur di per sé non risolutive del grave problema della ludopatia (in ragione della possibilità di rinvenire nel territorio limitrofo altre sale gioco ovvero di ricorrere al gioco virtuale), rientrano pienamente nei poteri dell’Amministrazione. Da segnalare anche la sentenza del Tar Bologna n. 1023 del 2015 (allegato n. 5),  il quale considera legittime le previsioni contenute nel regolamento del comune di Faenza (ordinanza del sindaco di Faenza n. 11 del 2014), che consente un prolungamento dell’orario solo agli esercizi che forniscono un servizio di assistenza psicologica con la presenza in sala di uno psicologo, sospendono anticipatamente la somministrazione di alcolici e si dotano di un servizio di guardiania. Ed il Consiglio di Stato, esprimendosi in sede di parere su alcuni ricorsi straordinari al Capo dello Stato presentati da diversi esercenti nei confronti di ordinanze dei sindaci limitative degli orari di apertura, ha negato l’esistenza dei presupposti per la sospensione cautelare dei provvedimenti medesimi (vedi i pareri nn. 1192 e 416 del 2016; in altri casi, come ad esempio nel parere n. 380 del 2016, è stata affermata l’inammissibilità del ricorso). ). Nello stesso senso anche il Tar veneto, che ha respinto la richiesta di sospensiva dell’ordinanza del sindaco di Verona del febbraio 2016, evidenziando gli elementi di fatto alla base della delibera del Sindaco e gli effetti limitati sull’attività serale dei centri interessati (ordinanza n. 243 del 2015).

Proprio fondandosi sulla sentenza della Corte costituzionale del 2014, recentemente il Tar Piemonte ha negato la possibilità di risarcire gli esercenti dopo l’annullamento del regolamento del comune di Verbania deliberato dallo stesso Tar sulla base dell’orientamento giurisprudenziale dell’epoca. A parte ogni considerazione sulla quantificazione dei danni avanzata dall’esercente, il giudice amministrativo sottolinea l’assenza di una condotta illecita dell’Amministrazione, che ha ispirato la sua azione alla ricerca di strumenti idonei ad affrontare un fenomeno nuovo e complesso come quello del gioco patologico  (sentenza n. 602 del 2016).

Oggi sono moltissimi i comuni che hanno adottato provvedimenti limitativi degli orari di apertura, sia pure con differenzazioni sia sul periodo massimo di apertura giornaliera che sull’articolazione stessa degli orari (sul sito di Avviso Pubblico sono riportati alcuni di tali interventi). Tra questi merita una particolare segnalazione il regolamento del comune di Bergamo del giugno 2016 che ha previsto le stesse fasce orarie (da disciplinare con ordinanza del Sindaco, art. 5) anche per quel che concerne la vendita (diretta o tramite distributori automatici) dei biglietti delle lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo (gratta e vinci, 10 e lotto etc.); anche nel comune di Spresiano (Treviso) le limitazioni orarie si applicano alla raccolta delle scommesse e a tutti i giochi leciti con vincita in denaro (cfr. la sezione Buone prassi).

Va consolidandosi la tendenza da parte di alcuni comuni che insistono nella stessa area territoriale di adottare la medesima disciplina, al fine di evitare che una diversa regolamentazione comprometta l’efficacia delle misure di riduzione degli orari: si può citare a tale riguardo l’esperienza dei comuni del Miranese, in provincia di Venezia (Scorzè, Martellago e Spinea), di quelli della provincia di Biella (Mosso, Soprana, Trivero e Valle Mosso) e dei comuni dell’area metropolitana occidentale di Torino (Pianezza, Collegno, Grugliasco, Venaria Reale, Druento, Sangano, Alpignano, Rosta, che hanno tutti adottato un orario massimo di apertura di 8 ore giornaliere) (cfr. la sezione Buone prassi).

In molte sentenze si sottolinea peraltro la necessità di motivare adeguatamente tali provvedimenti  attraverso un’analisi puntuale ed aggiornata dei dati sulla diffusione del fenomeno del gioco d’azzardo in forme patologiche nell’ambito territoriale del comune interessato (vedi la sentenza del Tar di Ancona n. 814 del 2015, relativa all’ordinanza del sindaco di S. Benedetto del Tronto e quelle del Tar Milano nn. 1568 e 1569 del 2015 riguardanti l’ordinanza del Sindaco di Milano, del Tar Reggio Calabria nn. 158 e 268 relative ad un’ordinanza del Commissario straordinario del comune di Reggio Calabria, nonché del Tar Umbria n. 121 del 2012 con la quale è stata annullata l’ordinanza del Sindaco di Bastia Umbra. Vedi da ultimo anche la sentenza del Tar Liguria n. 176 del 2016, che ha respinto come generiche le critiche alla relazione della Asl locale sulla diffusione del gioco d’azzardo “problematico” e “patologico” a supporto dell’ordinanza del sindaco di Imperia di riduzione degli orari; nello stesso senso anche le sentenze del Tar Veneto nn. 114 e 119 del 2016, che giudicano circostanziata l’analisi della Asl locale a supporto della ordinanza del sindaco di Bardolino). Vedi anche la sentenza del Tar Brescia n. 1326 del 2015, che afferma la legittimità dell’ordinanza del Sindaco di Mantova, sottolineando peraltro la necessità di una rivalutazione periodica degli interessi in conflitto ai fini di una eventuale revisione della disciplina: tale decisione è stata confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 2519 del 2016) che ha ritenuto corretta l’istruttoria svolta dalla locale Asl sulla incidenza della patologia del gioco d’azzardo nella provincia di Mantova  e ha giudicato altresì congrue le misure limitative rispetto all’obiettivo di disincentivare la diffusione del gap.

Si segnala da ultimo anche la sentenza del Tar Lombardia (n. 1467 del 2016) che ha confermato la piena legittimità dell’ordinanza limitativa degli orari adottata dal comune di Pavia (massimo 8 ore giornaliere) giudicandola “ragionevole e adeguatamente motivata sia con riferimento allo strumento utilizzato (riduzione di orario), sia con riferimento al merito della riduzione operata….Il Comune di Pavia ha scelto tra le opzioni a sua disposizione, con valutazione che non presta il fianco a censure di irragionevolezza, una soluzione che fosse in grado di allontanare da fenomeni di dipendenza patologica i soggetti più fragili, diminuendone oggettivamente – tramite una limitazione oraria – l’esposizione al rischio” individuando “alcune fasce orarie (primo pomeriggio, seconda serata) ritenute maggiormente pericolose per la tipologia di soggetti deboli da salvaguardare”. La stessa sentenza sottolinea altresì l’accurata istruttoria svolta dall’amministrazione comunale, fondata sull’analisi dei dati preoccupanti sulla spesa interna pro-capite collegata al gioco d’azzardo, sul consistente numero di esercizi commerciali e apparecchiature di gioco lecito esistenti sul territorio comunale, e sulla inefficacia delle precedenti misure introdotte.

Proprio l’assoluta genericità delle motivazioni alla base della disciplina dettata dal Comune di Desio è alla base dell’annullamento deliberato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3271 del 2014; vedi al riguardo anche la sentenza n. 1415 del 2015 del Tar Firenze con riferimento alla delibera del comune di Massa).

Con riferimento a tale profilo va comunque sottolineato il persistere di un orientamento, sia pur minoritario, espresso da taluni tribunali amministrativi regionali, che tendono a circoscrivere fortemente il ricorso a tale disciplina limitativa degli orari di apertura, contestando in particolare l’insufficienza delle informazioni alla base di alcuni provvedimenti assunti dalle autonomie locali: in tal senso si può citare, ad esempio, la sentenza del Tar Latina n. 616 del 2015 e quella del Tar Toscana n. 1415 del 2015, che ritengono indispensabile un’accurata analisi della gravità del fenomeno sotto il profilo patologico, sociale ed economico ed anche dell’offerta dell’intera gamma dei giochi (scommesse; videogiochi, ecc.) presente sul territorio e su quelli limitrofi: un intervento limitato alle sole apparecchiature da gioco non risulterebbe perciò idoneo ad affrontare il complesso problema della ludopatia.

Si tratta pertanto di un aspetto cui i comuni interessati ad adottare in futuro analoghi provvedimenti dovranno porre particolare attenzione, evidenziando le specifiche necessità della comunità interessata, almeno in attesa di una revisione della normativa a livello nazionale, che precisi ulteriormente i poteri in capo al consiglio comunale e al Sindaco.

                                                                                                           (ultimo aggiornamento 8 agosto 2016)

All.to 1: Ordinanza Sindaco di Milano n. 63 del 15.10.2014

All.to 2: Ordinanza Sindaco di Savona n. 3 del 2016

Allto 3: Sentenza Corte costituzionale n. 220 del 2014

All.to 4: Sentenza Consiglio di Stato n. 3778 del 2015

All.to 5 : Sentenza Tar Bologna n. 1023 del 2015