Disciplina dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse

Premessa. Contrariamente ad altre moderne democrazie, l’ordinamento italiano non ha regolamentato in modo organico i rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse. Tale fenomeno è infatti soggetto a una disciplina caratterizzata da norme eterogenee, non coordinate tra loro e spesso dettate per fini diversi.

Fondamenti costituzionali. Al fine di individuare le norme che regolano il fenomeno, è opportuno innanzitutto individuare alcune disposizioni costituzionali che, seppur non in modo esplicito, riconoscono e legittimano il dialogo tra decisore pubblico e gruppi di interesse, anche attraverso strumenti giuridici puntuali. Tra queste:

  • gli l’articoli 2 e 18 della Costituzione, che riconoscono, rispettivamente, il ruolo delle formazioni sociali nell’ordinamento e la libertà di associazione;
  • gli artt. 3 e 49 Cost., che possono essere interpretati alla luce di un diritto di partecipazione che va ben oltre la libertà di associarsi in partiti;
  • gli artt. 50, 71 e 75 Cost., che riconoscono, rispettivamente, il diritto di rivolgere petizioni al Parlamento, l’iniziativa legislativa popolare e il referendum abrogativo, individuando dunque strumenti giuridici che i gruppi di interesse possono utilizzare per dialogare legittimamente con il decisore pubblico;
  • gli artt. 54 e 98 Cost., che pongono in capo ai funzionari pubblici l’obbligo di assolvere alle loro funzioni «con disciplina ed onore» e «al servizio esclusivo della Nazione», nonché l’art. 67 Cost., che impone a deputati e senatori di esercitare le proprie funzioni rappresentando la Nazione e «senza vincolo di mandato».

Questa lettura del dettato costituzionale, che riconosce la legittimità dei gruppi di interesse e al contempo individua obblighi in capo al decisore pubblico, trova inoltre conferma in alcune pronunce della Corte Costituzionale, quali la n. 1 del 14 gennaio 1974, la n. 290 del 27 dicembre del medesimo anno e, da ultimo, la n. 379 del 6 dicembre 2004. Proprio in quest’ultima sentenza, ad esempio, il giudice costituzionale ha affermato che istituti giuridici come l’istruttoria pubblica e la consultazione dei soggetti interessati al procedimento legislativo sono «istituti già sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie contemporanee […] non […] certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi della pubblica amministrazione». Piuttosto, essi sono tesi a «a migliorare e a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche».

Istituti e strumenti giuridici. Nonostante il fenomeno sia dunque provvisto di copertura costituzionale, come anticipato, gli istituti e gli strumenti giuridici che consentono tali rapporti non sono molti e, per di più, non sono inseriti in un quadro normativo organico.

Più in particolare, per quanto concerne il dialogo dei gruppi di interesse in seno al procedimento legislativo, vanno annoverati innanzitutto gli istituti dotati di un’espressa copertura costituzionale, quali: il diritto a rivolgere petizioni al Parlamento (disciplinata, oltre che dall’art. 50 Cost., anche dai regolamenti di Camera e Senato, rispettivamente agli artt. 109 e 140), l’iniziativa legislativa popolare (la cui titolarità, ai sensi dell’art. 71 Cost., è riconosciuta, oltre che al Governo, a ciascun deputato e senatore, Consiglio regionale e al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, anche a cinquantamila elettori) e, infine, la possibilità, sancita dall’art. 75 Cost., per cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali, di chiedere l’indizione di un referendum per abrogare una o più disposizioni legislative. Tali strumenti, tuttavia, hanno dimostrato scarsa efficacia in materia e ciò non soltanto in quanto non originariamente concepiti dal costituente con lo scopo precipuo di consentire forme di dialogo tra decisore pubblico e gruppi di interesse, ma anche perché esistono ormai strumenti che, di fatto, risultano maggiormente in grado di stimolare il processo decisionale. Per di più, all’iniziativa legislativa non è riservato alcun privilegio nel procedimento legislativo e il referendum abrogativo consente esclusivamente di opporsi ad una scelta già compiuta dal legislatore.

Analogamente, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), organo consultivo del Parlamento e del Governo in materia economica e sociale, che, ai sensi dell’art. 99 della Cost., è composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive ed è titolare dell’iniziativa legislativa, piuttosto raramente sembra aver avuto un ruolo di rilievo in seno al procedimento legislativo.

Tra gli strumenti giuridici rilevanti per i rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse, va altresì ricordato il complesso dei procedimenti conoscitivi e ispettivi sviluppati dai regolamenti parlamentari di Camera e Senato a partire dall’istituto dell’inchiesta, disciplinata all’art. 82 della Costituzione. Si tratta delle indagini conoscitive, delle audizioni e delle udienze legislative, istituti volti all’acquisizione di elementi informativi o a fini ispettivi. Tra questi, è soprattutto l’audizione a consentire a deputati e senatori di coinvolgere e ascoltare i gruppi di interesse nei processi decisionali: al genus dell’audizione, originariamente concepita nell’ottica che il Governo avrebbe rappresentato la principale fonte di informazione delle aule parlamentari, va ricondotta infatti anche la c.d. audizione informale, che consente di audire non soltanto rappresentanti di Governo e dirigenti e amministratori delle amministrazioni centrali e degli enti controllati, ma qualsiasi altro soggetto, ivi compresi i gruppi di interesse.

Sul punto vanno ricordati anche l’art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246  e il Dpcm 11 settembre 2008, n. 170, che disciplinano l’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), un’analisi che deve obbligatoriamente accompagna i disegni di legge governativi e per la cui predisposizione possono essere svolte consultazioni «delle principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari diretti e indiretti della proposta».

Nel quadro normativo italiano possono essere inoltre rintracciate anche alcune disposizioni volte a garantire la trasparenza e la regolarità dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse. In tale prospettiva si colloca in primo luogo l’art. 2 della legge 5 luglio 1982, n. 441, che ha imposto l’obbligo per deputati e senatori di depositare e rendere pubbliche la dichiarazione relativa alla propria situazione patrimoniale e le spese elettorali sostenute e, al termine del mandato, la dichiarazione di eventuali variazioni del patrimonio intervenute nel corso della legislatura. Persegue la medesima finalità anche l’art. 5 del decreto legge 28 dicembre 2013, n. 149 (convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13), che ha imposto la pubblicazione, sia sul sito della camera di appartenenza che del partito, dello statuto, del rendiconto e del verbale di approvazione di esercizio, delle relazioni di gestione e del revisore di partito, nonché la pubblicazione e la comunicazione alla Presidenza della camera di appartenenza dell’elenco dei donatori che hanno versato al partito una somma superiore agli euro cinquemila.

Vanno infine ricordati gli artt. 357 e 323 del codice penale, dal cui combinato disposto deriva la previsione della pena di reclusione per il reato di abuso d’ufficio per coloro che esercitano la funzione legislativa, e il Codice di condotta dei Deputati e le disposizioni di regolamentazione dell’attività di lobbying adottati dalla Giunta per il Regolamento della Camera in data, rispettivamente, 12 aprile e 26 aprile 2016. Infine, norme comportamentali sono poste anche da alcuni “codici etici” di cui alcuni partiti si sono dotati e il Codice di autoregolamentazione in materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali, adottato il 23 settembre 2014 dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, che ha ampliato il novero delle fattispecie ostative alla candidatura a qualsiasi carica elettiva pubblica ma che, tuttavia, non è obbligatorio e, soprattutto, disciplina un aspetto meramente “patologico” del più ampio rapporto del decisore pubblico con i gruppi di interesse e, più in generale, i soggetti privati.

La regolamentazione del fenomeno a livello amministrativo. Al fine di ricostruire il quadro giuridico dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse, è opportuno inoltre svolgere alcune considerazioni anche rispetto alle norme che regolamentano il fenomeno a livello amministrativo, norme che possono essere preliminarmente distinte a seconda della prospettiva adottata dal legislatore o dalle stesse amministrazioni. Sul punto, infatti, il quadro normativo italiano appare diviso tra la tendenza del legislatore e delle pubbliche amministrazioni ad adottare norme definibili come “patologiche”, volte cioè a prevenire che tale rapporto possa evolversi in episodi di corruzione e situazioni di conflitto di interesse, e tentativi di regolamentare e definire il fenomeno attraverso norme “fisiologiche”, adottate nella consapevolezza che il dialogo con i gruppi di interesse può essere non soltanto utile, ma talvolta anche necessario.

Rientrano nella prima categoria di norme il Piano nazionale anticorruzione, disciplinato dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 e predisposto, anche sulla base delle linee guida elaborate dal Comitato interministeriale anticorruzione, dal Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e approvato dall’Autorità nazionale anticorruzione. Il Piano nazionale costituisce il primo livello di pianificazione in materia poiché ad esso si affiancano i Piani triennali di prevenzione della corruzione adottato, ai sensi della legge n. 190 del 2012, da ogni amministrazione, anche sulla base delle indicazioni contenute nel Piano nazionale. Tali strumenti di pianificazione sono finalizzati ad individuare le strategie di prevenzione delle pubbliche amministrazioni e, nel perseguire tale finalità, possono contenere previsioni che riguardano (anche) il rapporto con i gruppi di interesse, come gli obblighi informativi dei dipendenti nei confronti del Responsabile per la prevenzione della corruzione o il divieto di esercitare incarichi extra-istituzionali per enti privati regolati o finanziati dall’amministrazione.

Altre norme rilevanti in materia sono quelle di cui all’art. 53, comma 16ter del d. lgs. n. 165 del 2001, che introduce il divieto di svolgere attività professionale per conto di soggetti destinatari dell’attività dell’amministrazione per i tre anni successivi al termine dell’incarico (il c.d. periodo di cooling off) o quelle derivanti dal combinato disposto del citato art. 53 e dell’art. 60 e ss. del d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3 , che affidano al Responsabile per la prevenzione della corruzione le valutazioni, sulla base dei criteri individuati dal Piano triennale di prevenzione della corruzione,  volte a verificare la sussistenza di eventuali conflitti di interesse all’interno dell’amministrazione pubblica.

Fanno parte infine della prima categoria di norme quelle contenute all’interno del nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, adottato con d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62, tra cui: il divieto di chiedere regali o altre utilità e di non accettarne se non di modico valore, l’obbligo di comunicare l’adesione ad associazioni o organizzazioni e la sussistenza di eventuali rapporti retribuiti di collaborazione con privati, nonché l’obbligo di astensione in caso di conflitti di interesse.

Del secondo gruppo di norme, quelle “fisiologiche”, fanno invece parte gli strumenti giuridici di cui alcune amministrazioni si sono dotate al fine di consultare e talvolta coinvolgere i gruppi di interesse all’interno dei processi decisionali. Tra queste si annoverano: le linee guida adottate da alcune amministrazioni per individuare regole comportamentali di dipendenti e funzionari che, per la natura stessa della loro attività non possono non dialogare con portatori di interessi privati, ad esempio le Linee guida per la regolamentazione degli incontri tra Aifa e ditte farmaceutiche; le consultazioni pubbliche con i gruppi di interesse avviate da alcune amministrazioni, ad esempio dall’Autorità garante nelle comunicazioni, allo scopo di valutare le posizioni dei soggetti che operano nel mercato regolato dalla stessa amministrazione; gli elenchi pubblici in cui sono indicati i soggetti anche privati che hanno interesse nelle materie di competenza dell’amministrazione, come l’Elenco dei portatori di interessi istituito con Decreto ministeriale 27 maggio 2015, n. 5528 dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Si tratta tuttavia di norme adottate soltanto da alcune pubbliche amministrazioni e che dunque non si applicano alla generalità dei rapporti che a livello amministrativo possono instaurarsi tra decisore pubblico e gruppi di interesse.

Possibile evoluzione della normativa. Proprio per far fronte alla mancanza di organicità, e alla conseguente incertezza e ambiguità di tali rapporti sia a livello legislativo che amministrativo, nel tempo si sono registrati numerosi tentativi di introdurre una disciplina organica del fenomeno, di cui l’ultimo in ordine di tempo è quello rappresentato dai progetti di legge attualmente in esame alla I Commissione Affari Costituzionali del Senato (AS 1522 e abb, leggi questa scheda). Sulla disciplina sperimentale approvata dalla Camera dei Deputati clicca qui.

 

(A cura della dott.sa Silvia Giuliattini, laureata presso la Luiss con una tesi su “Le amministrazioni della salute e i gruppi di interesse: frammenti di una disciplina”)

 

BIBLIOGRAFIA

GIANNITI L., LUPO N., Corso di diritto parlamentare, Il Mulino, II ed., Bologna, 2013

MATTARELLA B.G., PELISSERO M. (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Giappichelli, Torino, 2013

PETRILLO P.L., Democrazie sotto pressione. Parlamenti e lobby nel diritto pubblico comparato, Giuffrè, Milano, 2011