Lo scioglimento delle amministrazioni locali nella giurisprudenza amministrativa

Premessa. Nel corso degli oltre 20 anni di applicazione della disciplina si sono registrate numerose pronunce di Tar e Consiglio di Stato in materia di scioglimento dei comuni e delle altre amministrazioni locali (per le aziende sanitarie vedi ad esempio la sentenza del Tar Campania 2873 del 2006): l’analisi delle decisioni dei giudici amministrativi contribuisce a definire con più precisione tale istituto ed il modo in cui è stato concretamente attuato.

Caratteristiche dello scioglimento per infiltrazioni mafiose. Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa (vedi la sentenza della III sez. Consiglio di Stato n. 2054 del 2015, riguardante il comune di Augusta), lo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non presuppone la commissione di reati da parte degli amministratori né l’esistenza di prove inconfutabili sui collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali, anche se le risultanze delle indagine penali ovvero l’adozione di misure individuali di prevenzione possono certamente costituire la base per la proposta di scioglimento dell’ente (vedi al riguardo anche l’ordinanza del Tar del Lazio n. 2898 del 2016, che ha negato la sospensione dei decreti di scioglimento e di indizione delle nuove elezioni nel comune di Badolato pur in presenza di una successiva sentenza di assoluzione dell’ex sindaco da parte del Tribunale di Catanzaro; con la successiva sentenza n. 10049 del 2016 il ricorso è stato respinto, proprio sulla base degli altri numerosi riscontri contenuti nelle relazioni prefettizie e delle stesse motivazioni della sentenza di assoluzione; e tale decisione è stata successivamente confermata dal Consiglio di Stato, sentenza n. 3134 del 2017).

Conseguentemente, non è necessario attendere la definizione del giudizio penale per procedere in merito all’eventuale scioglimento dell’ente (in tal senso vedi anche la sentenza del Tar Lazio n. 1349 del 2016, che ha respinto la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso di fronte al giudice amministrativo all’esito del procedimento penale per concorso esterno in associazione mafiosa nei confronti dell’ex sindaco di Scicli).

L’Amministrazione gode di ampia discrezionalità nella ricostruzione del contesto ambientale e nella valutazione degli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di stampo mafioso: in base alla legge è sufficiente che ci siano “elementi concreti, univoci e rilevanti” volti a far ritenere un collegamento tra l’Amministrazione e i gruppi criminali. A tal fine va considerato l’insieme dei fatti ed episodi sintomatici, “che isolatamente considerati potrebbero anche non essere particolarmente significativi o determinanti, ma che rilevanza acquistano in una considerazione di insieme” (così sentenza del Consiglio di Stato n. 1266 del 2012). Ciò in base al  ricorrere di relazioni e frequentazioni equivoche da parte degli amministratori (non limitate alle sole evenienze di carattere penale: vedi sentenza n. 10314 del 2015 del Tar Lazio) e al contestuale inquinamento dell’azione amministrativa dell’ente locale. Lo scioglimento si configura infatti come misura straordinaria di prevenzione per combattere l’invasività del fenomeno mafioso: essa ha natura  sanzionatoria non nei confronti dei singoli ma degli organi elettivi ed è finalizzata a rimediare a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell’autogoverno locale causate da un’accertata diffusione sul territorio della criminalità organizzata. Non trovano pertanto applicazione le norme generali sul “giusto procedimento”, con particolare riferimento al principio del contraddittorio. Secondo la giurisprudenza consolidata (vedi da ultimo la sentenza del Consiglio di stata n. 2454 del 2016), lo scioglimento è una misura che riguarda l’ente locale nel suo insieme e solo indirettamente lo status dei singoli consiglieri, che comunque avrebbero tutte le opportunità di far valere le proprie argomentazioni di fronte alla commissione di accesso.

Il legislatore, tenuto conto della difficoltà di acquisire con la necessaria celerità prove certe e concrete sulle ingerenze della criminalità organizzata nel governo degli Enti locali, ha introdotto l’istituto dello scioglimento anche in pendenza dell’accertamento dei fatti in sede giudiziale.

Il giudizio di legittimità. Il giudice amministrativo, in sede di esame dei ricorsi, non entra nel merito delle decisioni assunte dall’Amministrazione, limitandosi alla verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione, e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale logica, coerente e ragionevole. A tal fine assume valore centrale la relazione ministeriale di accompagnamento, che deve esplicitare le situazioni, anche non traducibili in addebiti personali, che rendono plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità; conseguentemente, il giudice amministrativo può richiedere il deposito di tutta la documentazione, anche se secretata, in quanto indispensabile ai fini della decisione sul ricorso (vedi l’ordinanza del Tar Lazio n. 12485 del 2015), anche al fine di assicurare un adeguato diritto alla difesa, che potrà così prendere visione della documentazione istruttoria (cfr. a tale riguardo la sentenza del Consiglio di Stato n. 2454 del 2016).

Ai fini della definizione del contesto di riferimento possono assumere valore  i vincoli di parentela o di affinità, rapporti di amicizia o di affari, notorie frequentazioni, sia dei vertici politici (come nel caso dei comuni di Augusta, di Reggio Calabria, di Mileto e di S. Giuseppe Vesuviano, di cui rispettivamente alle sentenze del Consiglio di stato n. 2054 del 2015,  nn. 3340 e 727 del 2014 e n. 227 del 2011) sia dei dipendenti dell’amministrazione (vedi il caso del comune di Taurianova e le considerazioni contenute nella sentenza del Tar Calabria n. 1593 del 2010) ovvero di entrambi (come nel caso del comune di Gricignano di Aversa, sentenza del Consiglio di Stato n. 3998 del 2012; vedi da ultimo la sentenza del Consiglio di Stato n. 1038 del 2016 con riferimento ai componenti della giunta di Africo, cui sono contestate “frequentazioni con elementi controindicati, singolarmente non decisivi, ma complessivamente sintomatici di una condotta permeabile dalle interferenze della criminalità”, mentre alcuni dipendenti del Comune “sono legati da plurimi e stretti vincoli parentali con le famiglie più rappresentative della criminalità organizzata ed in alcuni casi gravati da precedenti penali o di polizia”; vedi anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4578 del 2017 riguardante il comune di Monte S. Angelo). Talora possono trovare risalto anche gli atti di intimidazione di cui siano oggetto gli amministratori locali (vedi la sentenza del Consiglio di Stato n. 2346 del 2011, riguardante il comune di Pago del Vallo di Lauro, nonchè la sentenza del Tar Calabria n. 1593 del 2010 relativa al comune di Taurianova; vedi anche la sentenza del Consiglio di Stato sopra citata riguardante il comune di Monte S. Angelo). E devono trovare una specifica illustrazione i casi di condizionamento concreto su singoli atti dell’Amministrazione ovvero di benefici comunque elargiti agli esponenti della criminalità organizzata (sentenza n. 3170 del 2017 del Consiglio di Stato relativa al comune di Bagnara Calabra).

La relazione va valutata nel suo complesso, prescindendo da eventuali rilievi critici relativi ai singoli elementi di valutazione (ad esempio perché approssimativi o poco rilevanti oppure perché smentiti dal successivo esito dei procedimenti penali): solo il loro esame complessivo consente di verificare la ragionevolezza della ricostruzione del grado di infiltrazione e condizionamento della criminalità organizzata (leggi ad esempio le sentenze del Consiglio di Stato nn. 3340 e 2038 del 2014,  riguardanti i comuni di Reggio Calabria e Castello di Cisterna, e la sentenza n. 3331 del 2009, relativa al comune di Melito di Napoli). Il Consiglio di Stato, riformando la precedente decisione del Tar, ha riaffermato la legittimità del decreto di scioglimento del comune di Giardinello, sottolineando in particolare l’influenza esercitata dalla criminalità organizzata locale su più di una lista elettorale e, quindi, sulla vita degli organi comunali, bene evidenziata dalle intercettazioni telefoniche (sentenza n. 4529 del 2015). E ad analoga conclusione è giunto recentemente lo stesso Consiglio di Stato, riformando la precedente sentenza del Tar, con riferimento al comune di Altavilla Milicia, basandosi in particolare sulle risultanze dell’inchiesta giudiziaria “Argo”, che evidenziano le capacità di condizionamento dei boss mafiosi sia durante le elezioni che su alcune scelte concrete effettuate dall’amministrazione comunale (sentenza n. 197 del 2016). Interessante risulta anche la sentenza del Consiglio di Stato che conferma la legittimità dello scioglimento del comune di Ricadi, evidenziando in particolare l’approvazione di provvedimenti a vantaggio di soggetti con pregiudizi penali o di polizia o a imprese colpite da informazioni interdittive antimafia, in contrasto con gli impegni di rinnovamento e di recupero della legalità affermati nel corso della campagna elettorale (sentenza n. 1662 del 2016). Da citare anche la sentenza del Tar Lazio relativa al comune di Badolato (n. 10049 del 2016) che sottolinea la legittimità al ricorso allo scioglimento sia nel caso di responsabilità diretta dell’organo politico che per l’inadeguatezza del “vertice politico-amministrativo a svolgere i propri compiti di vigilanza e di verifica nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune” in caso di ingerenze da parte della criminalità organizzata, secondo quanto evidenziato dalle relazioni prefettizie.

Se la maggioranza delle sentenze ha in generale confermato l’orientamento espresso dall’Amministrazione, ci sono però casi (meno del 10 per cento dei decreti di scioglimento) in cui Tar e Consiglio di Stato, pur con le limitazioni proprie di questo giudizio di legittimità, hanno disposto l’annullamento dei decreti di scioglimento. Non sono peraltro pochi i casi in cui il Consiglio di Stato ha riformato la precedente sentenza del Tar.

Alcuni casi di annullamento dei decreti di scioglimento. Con riferimento al comune di Bordighera, ad esempio, il Consiglio di Stato (sentenza n. 126 del 2013), riformando la sentenza del Ta13r, evidenzia le differenti conclusioni a cui giungono la relazione del prefetto e la proposta ministeriale, senza che quest’ultima fornisca motivazioni ulteriori e valide a supporto della presenza di infiltrazioni della criminalità organizzata e di un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi; in quel caso anche gli atti di intimidazione subiti da due assessori per il rilascio di un’autorizzazione all’apertura di una casa giochi, peraltro esclusi in sede penale, non trovano riscontro in un corrispondente provvedimento da parte dell’amministrazione comunale. Con riferimento al comune di Amantea, il Consiglio di Stato (anche in questo caso in difformità all’orientamento del Tar) osserva che gli elementi raccolti non sono univoci e non dimostrano il collegamento o condizionamento mafioso; inoltre non emergono provvedimenti illegittimi nè sono adeguatamente valutati gli atti posti in essere dalla nuova Amministrazione comunale in netta inversione di tendenza rispetto alla precedente gestione (sentenza n. 3462 del 2010). Da ultimo, il Consiglio di Stato (riformando la decisione del Tar) ha ritenuto insufficienti gli elementi alla base dello scioglimento del comune di Ventimiglia, anche alla luce delle successive sentenze assolutorie del giudice penale del sindaco del comune in quanto in alcun modo consapevole di favorire gli interessi di alcune società legate alla ‘ndrangheta (sentenza n. 748 del 2016). Al contrario, il Consiglio di Stato ha riformato la decisione di annullamento del decreto di scioglimento del comune di Bagaladi del Tar del Lazio (sentenza n. 12021 del 2014): secondo il massimo organo di giustizia amministrativa risultano infatti adeguatamente dimostrate le concrete azioni di interferenza amministrativa poste in essere da appartenenti alle cosche che operano storicamente nel territorio, e gli elementi contenuti della relazione non si configurano come mere irregolarità amministrative ovvero frutto di semplice inerzia degli organi deliberativi (sentenza n. 3520 del 2015; a conclusioni opposte giunge lo stesso Consiglio di Stato con la sentenza del n. 2583 del 2007, riguardante il comune di Torre del Greco). E’ utile ricordare a tale proposito anche la decisione del Consiglio di Stato (confermativa della pronuncia del Tar), la quale contesta l’assenza di episodi significativi di effettivo condizionamento o inquinamento delle organizzazioni criminali su comune di S. Gennaro Vesuviano, anche con riferimento ai provvedimenti in materia urbanistica (sentenza n. 449 del 2008). Vanno segnalate anche le sentenze con cui è stato annullato il decreto di scioglimento del comune di Joppolo, non risultando convincenti le conclusioni della relazione ministeriale con riferimento sia ai collegamenti tra amministratori e criminalità organizzata (tra l’altro il procedimento penale per associazione mafiosa nei confronti del sindaco si è concluso nel frattempo con la formula assolutoria) sia alle illecite interferenze nell’attività amministrativa: gli elementi raccolti non sono giudicati “rilevanti” ed “univoci” come richiesto dalla legge (sentenza del Tar Lazio n. 7786 del 2015; sentenza Consiglio di Stato n. 876 del 2016). In precedenza, il Consiglio di Stato aveva annullato lo scioglimento del comune di S. Cipriano d’Aversa, sottolineando che l’esistenza di legami di parentela o frequentazione tra amministratori ed esponenti della criminalità (circostanza quasi inevitabile a causa dell’alta densità criminale presente nell’area interessata) non è ragione sufficiente a giustificare l’ipotesi di scioglimento se non accompagnata dalla dimostrazione di condizionamenti nell’aggiudicazione di appalti ed alle forniture affidati dall’amministrazione comunale ad imprese sospette e non in possesso della certificazione antimafia (sentenza n. 6657 del 2015; in senso analogo anche la sentenza dello stesso Consiglio di Stato n. 4792 del 2015 relativa al comune di Cirò), come invece avvenuto puntualmente con riferimento ad altri decreti di scioglimento (leggi ad esempio le considerazioni sulla gestione degli appalti pubblici da parte dei comuni di Reggio Calabria, di Corigliano Calabro, di S. Giuseppe Vesuviano, di Lusciano e di Casoria, contenute nelle sentenze del Consiglio di Stato n. 3340 del 2014, n. 2895 del 2013, n. 227 del 2011, n. 2957 del 2010 e n. 665 del 2007; vedi anche la sentenza del Tar Lazio n. 3081 del 2014 riguardante il comune di Sant’Ilario dello Jonio, confermata in appello dal Consiglio di Stato – sentenza n. 5023 del 2015; da ultimo la sentenza del Consiglio di Stato n. 1038 del 2016, sopra citata).

Sui poteri della commissione straordinaria. Si registra una giurisprudenza consolidata da parte dei giudici amministrativi sui poteri dell’organismo ai sensi dell’art. 145 del t.u sugli ee ll. , utile a precisarne le caratteristiche di tale organismo, volto ad “eliminare, con strumenti di tipo amministrativo, le fonti di condizionamento, diretto od indiretto, dell’amministrazione pubblica nei settori di attività concernenti l’affidamento di appalti pubblici e la gestione di pubblici servizi”  (così Consiglio di Stato, sentenza n. 7335 del 2005). In questo caso non siamo di fronte ad un mero riesame della legittimità dei singoli atti né ad un esame della responsabilità delle aziende convolte, ma degli strumenti organizzativi e contrattuali posti in essere sotto l’influenza della criminalità organizzata al fine di assicurare il buon andamento dell’amministrazione: ciò può portare anche ad avere effetti ablatori su atti amministrativi consolidati nel tempo con sacrificio di situazioni giuridiche soggettive ad essi collegate, trattandosi di una speciale e ampia forma di autotutela, volta a salvaguardare l’interesse e la sicurezza pubblica.

L’esistenza di seri indizi sull’esistenza di infiltrazioni della criminalità organizzata giustifica ad esempio la risoluzione del contratto di appalto decisa dalla commissione straordinaria del comune di Capesenna e l’annullamento degli atti pregressi (vedi al riguardo la sentenza n. 6378 del 2015 del Tar del Lazio). Analogamente, vedi la sentenza n. 4276 del 2011 del tar Campania, con la quale la commissione straordinaria del comune di Casaluce ha annullato la gara relativa alla definizione di una nuova disciplina urbanistica in quanto condizionata da interessi illeciti.  Vedi anche la sentenza n. 918 del 2004 del Tar Campania, relativa alla revoca da parte della Commissione straordinaria del comune di Pompei delle delibere concernenti la costituzione di una società mista con partecipazione del comune e l’affidamento alla stessa del servizio di nettezza urbana, giustificata dalla permeabilità’ della società a forme di infiltrazione e di condizionamento mafioso (che la commissione vuole rescindere) e dai danni recati all’Amministrazione comunale nella gestione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti. Particolare interesse riveste anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 2969 del 2001, con la quale il massimo organo della giustizia ammnistrativa (riformando la precedente decisione del Tar) ha giudicato legittima la revoca dell’aggiudicazione di un appalto decisa dalla commissione straordinaria del comune di  Melito Porto Salvo dopo aver verificato un collegamento, quanto meno indiretto, tra gli organi decisionali dell’impresa e le locali cosche mafiose, avvalendosi di strumenti di indagine diversi da quelli previsti dalla normativa generale in materia di certificazioni e comunicazioni antimafia.

Per quanto riguarda  più in particolare i provvedimenti riguardanti il personale, l’avvicendamento dei funzionari in posizione di vertice e/o di responsabilità maggiormente esposti al pericolo di condizionamento mafioso può trovare piena giustificazione laddove le relazioni prefettizia abbia evidenziato una  situazione di condizionamento ambientale da parte della criminalità organizzata tale a incidere anche sul regolare funzionamento degli uffici; e ciò a prescindere dall’assenza di specifiche responsabilità, punibili in sede penale o disciplinare (sentenze del Consiglio di Stato nn. 5470 e 5545 del 2015). Vedi al riguardo anche la sentenza del Tar Lazio (n. 4215 del 2016) con la quale è stata respinto il ricorso del Responsabile dell’Area Servizi al Territorio del Comune di San Calogero (sciolto nel 2013 per infiltrazioni della criminalità organizzata, decisione definitivamente confermata dai giudici amministrativi) nei confronti del trasferimento ad altro incarico deciso dall’Amministrazione; il Tar sottolinea che la relazione prefettizia e la documentazione fornita dal Comune evidenziano quegli elementi “concreti, univoci e rilevanti”, anche di carattere indiziario, richiesti dalla legge per individuare gravi irregolarità nella gestione amministrativa e, in tale quadro, anche le responsabilità in carico al dipendente: l’articolo 143, comma 5, del testo unico è volto non solo a stroncare la commissione di illeciti, ma a mettere in atto un efficace sistema preventivo di controllo, normalizzando così la vita amministrativa del comune, anche attraverso la sospensione o la destinazione ad altro ufficio del dipendente interessato: e questo a prescindere da responsabilità penali o disciplinari.

(ultimo aggiornamento 14 ottobre 2017)

Un commento

  1. Ottima, chiara, esemplare, sintesi di tutte le problematiche inerenti la delicata materia.
    Complimenti vivissimi.

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