Le proposte di legge sui beni confiscati e la riforma delle misure di prevenzione. Un primo commento

Il dibattito in Parlamento. Nell’ordinamento giuridico italiano assume, ormai, un rilievo sempre più rilevante la disciplina dell’azione di contrasto patrimoniale alla criminalità organizzata. Ed infatti combattere l’illegalità economica significa prima di tutto aggredire i patrimoni della criminalità organizzata, restituirli alla collettività e dunque porli alla base di nuove realtà economiche sane e legali, nelle quali il lavoro e la dignità delle persone siano poste al centro, allo scopo di dar vita ad un nuovo percorso di riscatto civile e sociale.

La legalità, quindi, deve essere considerata una precondizione per lo sviluppo economico. È proprio su tali considerazioni che si basa la proposta ad iniziativa popolare “Misure per favorire l’emersione alla legalità e la tutela dei lavoratori delle aziende sequestrate e confiscate alla criminalità organizzata” (C.1138). Tale proposta di legge è incentrata sull’idea di proporre un piano d’intervento per il riuso sociale delle aziende sequestrate e confiscate alla criminalità mafiosa. Queste ultime, oltre ad essere l’emblema della lotta dello Stato contro le organizzazioni criminali nel nostro tessuto economico, rappresentano un’opportunità concreta di lavoro: senza un impegno su questo versante si rischia di vanificare il lavoro sul piano della repressione portato avanti dalle Forze dell’ordine e dalla magistratura, che risulterebbe inefficace se poi i beni e le aziende confiscate venissero abbandonati subito dopo l’emissione del provvedimento giudiziario.

Tra le principali finalità che la proposta di legge in esame mirava a conseguire si evidenziano la tutela dei lavoratori, anche tramite l’accesso agli ammortizzatori sociali a prescindere dalla tipologia e dalla dimensione dell’attività produttiva coinvolta e il ritorno alla legalità dell’azienda fin dalla fase giudiziaria. Salvaguardare i rapporti di lavoro in essere e l’attività produttiva sono presentati come obiettivi da perseguire sostenendo il percorso di ristrutturazione e di riconversione di queste aziende per rilanciarle definitivamente nella fase di confisca definitiva.

La spinta ad intervenire per riformare il sistema previgente in tema di misure cautelari patrimoniali e di disciplina dei beni confiscati nasce dal drammatico rilievo che attualmente a fallire è più del 90 per cento delle attività produttive oggetto di un provvedimento di sequestro prima e di confisca poi e dalla pressante esigenza di invertire questa tendenza.

Alla proposta di legge ad iniziativa popolare ne sono state abbinate, in sede di lavori preparatori, delle altre emerse sul tema. In particolare è stata valutata la proposta di legge cd.  Bindi ed altri: “Delega al Governo in materia di misure per il sostegno in favore delle imprese sequestrate e confiscate sottoposte ad amministrazione giudiziaria e dei lavoratori da esse dipendenti, nonché di organizzazione dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata” (2786). La presente proposta di legge (cd. Proposta Bindi) trae origine dal lavoro svolto dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere in materia di gestione dei beni confiscati e di misure di prevenzione.

La Commissione antimafia, che vede tra i suoi compiti quello di verificare l’attuazione della disciplina in tema di contrasto alla criminalità organizzata ed in particolare al fenomeno mafioso e alle altre principali organizzazioni criminali, sin dall’avvio dei propri lavori, ha individuato il tema della gestione dei beni sequestrati e confiscati come assolutamente prioritario nell’ambito della propria attività di inchiesta. In questo solco è stata svolta un’ampia istruttoria mediante audizioni, sopralluoghi, approfondimenti ed il coinvolgimento di soggetti ai massimi livelli istituzionali, amministrativi e della società civile, all’esito della quale la Commissione antimafia ha approvato, il 9 aprile 2014, una relazione sulle prospettive di riforma del sistema di gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Tale relazione è stata approvata da entrambe le Camere con analoghi atti di indirizzo che ne hanno fatte proprie le conclusioni.

La relazione evidenzia come la disciplina oggetto d’esame sia il frutto dello stratificarsi di norme elaborate a singhiozzo e spesso in contesti emergenziali, che le prassi applicative hanno cercato di armonizzare con risultati però non sempre soddisfacenti. Viene messo in luce che per colpire i patrimoni della criminalità occorre articolare all’interno di una visione unitaria le due fasi dell’azione di contrasto e cioè l’aggressione ai patrimoni, attività che ricomprende le indagini per l’individuazione, il sequestro e la successiva confisca delle ricchezze della mafia, e la destinazione dei patrimoni confiscati alla criminalità per un loro riutilizzo in favore della collettività, fase che si svolge in sede amministrativa a cura dell’Agenzia nazionale per la gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati.

Ed infatti sia la fase relativa all’applicazione delle misure di prevenzione, sia quella avente ad oggetto la  gestione e la destinazione dei beni confiscati sono due momenti che si succedono nell’iter di sottrazione dei beni ai mafiosi e che sono tra loro intimamente connessi. Come è stato anche sottolineato da Franco Roberti, Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, nell’audizione avvenuta in data 15 Aprile 2015 “il bene tanto più facilmente si gestisce e si destina – come vuole la legge, a uso pubblico, oppure, come oggi si pone in alternativa con questi testi, eventualmente anche alla vendita o alla liquidazione, se si tratta di aziende – quanto meglio è stato amministrato e quanto più tempestivamente è stato amministrato nella fase giudiziaria.”

È dunque sulla base di queste, e di altre, proposte e sulla spinta delle esigenze evidenziate che in sede parlamentare è stata avviata l’attività legislativa che ha condotto all’approvazione del testo. All’esito di ulteriori audizioni la Commissione Giustizia ha licenziato in data 5 novembre 2015 un testo che, con delle modifiche, è stato approvato dalla Camera dei Deputati il giorno 11 dello stesso mese.

L’ampliamento dei soggetti destinatari delle misure di prevenzione. Enunciate le principali finalità che il legislatore si è prefissato è possibile passare ad un primo rilievo critico del testo che va a riformare il Codice Antimafia ed altre disposizioni di legge vigenti, senza alcuna pretesa di esaustività.

Si può notare, innanzitutto, che il novero dei soggetti destinatari del provvedimento ex nuovo art. 4 del Codice è ampliato e ricomprende ora anche coloro che sono indiziati del reato di assistenza agli associati e di una serie di reati contro la Pubblica Amministrazione tra i quali il peculato, la malversazione ai danni dello Stato, la concussione, la corruzione, nelle sue varie forme, e l’induzione indebita a dare o promettere utilità.

La prima modifica che va ad includere gli indiziati del reato di cui al’art. 418 c.p. (assistenza agli associati) deve essere guardata con favore, in quando risponde ad esigenze di completezza di sistema e si iscrive della linea ispiratrice del sistema generale.

Con l’introduzione della lettera i-bis all’art 4 comma 1, poi, le misure personali e, in virtù del rinvio contenuto nell’art. 16 comma 1, le misure patrimoniali si applicano ora anche “ai soggetti indiziati di uno dei delitti di cui agli articoli 314, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter, 319 quater, 320, 321, 322 e 322 bis del codice penale.” Si tratta, essenzialmente, dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione e viene, così, introdotta una nuova categoria di pericolosità. Tale categoria di soggetti corrisponde, con la sola aggiunta del “corruttore”, al novero di soggetti che possono essere colpiti dalla confisca allargata di cui all’art. 12 sexies del d.l. 306 del 1992.

La modifica in esame solleva alcune perplessità. È indubbio che essa persegue il pregevole scopo di contrastare la malattia corruttiva, cancro che affligge il nostro paese, a tutto campo; tuttavia sorge qualche dubbio in merito alla possibilità di accomunare i reati contro la pubblica amministrazione ai reati di criminalità organizzata.

Le misure di prevenzione, strumenti di importanza fondamentale e di notevole efficacia, hanno da sempre sollevato dubbi di legittimità costituzionale, proprio perché misure ante delictum. Sebbene la Corte Costituzionale, interrogata sul punto, abbia in più occasioni rimarcato la legittimità delle misure di prevenzione, non ha mancato di sottolineare come queste debbano essere ancorate a situazioni particolari e ben definite.

Si ritiene, infatti, che le forme di produzione di profitti illeciti con modalità organizzata e cioè  i sodalizi mafiosi non possano essere accostate in alcun modo ai reati di corruzione o simili. È pur vero che per tali soggetti, così come per le altre categorie di indiziati, deve essere accertata la pericolosità sociale e, dunque, che non è sufficiente il mero accertamento dell’indizio di commissione del singolo reato contro la pubblica amministrazione, ma, a parere di chi scrive, la ratio sottesa alle misure di prevenzione in esame non permette un ampliamento di tale portata, essendo esse nate e pensate per una diversa categoria di soggetti. Il carattere di particolare afflittività di questi strumenti, dei quali non si vuole negare l’indubbia importanza e necessità, unito ad un vulnus alle tutele che da più parte si evidenzia in seno al procedimento applicativo, non pare consentire l’ampliamento dei soggetti destinatari fino a ricomprendere questo genere di criminalità.

Si tratta, forse, di un intervento mosso da ragioni di opportunità e giustificato dal dilagante, e non lo è mai abbastanza, movimento contro la corruzione e le simili forme di criminalità, ma sul quale si ritiene necessario un ripensamento o comunque una modifica tale da garantire la coerenza del sistema.

(A cura di Benedetta Rossi, dottoranda in diritto penale presso l’università degli studi dell’Insubria)